Ministerio de Economía y Finanzas

3.21. Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay

Los recursos destinados al INAU se han triplicado en los últimos 14 años, siendo uno de los organismos que ha tenido mayor incremento presupuestal en términos porcentuales. Ello pone de manifiesto la importancia que reviste para el gobierno la atención de la infancia y la adolescencia, especialmente en los sectores más vulnerables, en el entendido de que se trata de etapas fundamentales para el desarrollo de las personas.

En este sentido, el INAU cumple un rol sustantivo en materia de atención, cuidado y formación de niños y adolescentes en los contextos más críticos de la sociedad. Es una institución compleja, con múltiples ámbitos de acción y diversidad de programas para abordarlos, que van desde centros CAIF, centros de primera infancia, clubes de niños, a la temática de las adopciones, programas de acogimiento familiar, hogares propios, múltiples programas para la atención de los adolescentes, intervenciones en materia de drogas, atención en clínicas psiquiátricas y para discapacitados y la prevención y atención de las víctimas de violencia y de explotación sexual.

Análisis presupuestal

Si se observa el período 2004-2018, los recursos presupuestales del INAU se han incrementado un 271% en términos reales.

Cabe aclarar que, si bien a partir del año 2015 el INISA se separa institucionalmente del INAU, operativamente su ejecución presupuestal continuó hasta el año 2018 realizándose a través del Inciso 27 INAU. A mediados del año 2017 se comienza a separar la ejecución de los créditos entre ambas instituciones, logrando que para el año 2018 la ejecución de INISA se viera reflejada mayormente en el Programa 461 del Inciso 27. Teniendo en cuenta que para los períodos anteriores al ejercicio 2018 no es posible realizar dicha división, en el análisis histórico, los créditos presupuestales se presentan en conjunto. Sin embargo, la ejecución de los créditos, al igual que las partidas asignadas por ley de presupuesto y rendiciones de cuentas, se presentan por separado para el ejercicio 2018.

Los gastos de funcionamiento se incrementaron en un 199% en términos reales en el período bajo análisis, en tanto los gastos correspondientes a convenios con OSC’s lo hicieron en un 419%, lo que muestra una clara tendencia hacia esa modalidad de atención.

Resulta importante señalar, que los créditos asociados a estos convenios están fijados en unidades reajustables, por lo que estas partidas en particular cuentan con un ajuste automático de precios. Este ajuste es del orden de los 300 millones de pesos anuales.

En cuanto a la estructura del gasto, los convenios han tenido un importante incremento en su ejecución, llegando a representar el 41% del total del gasto de 2018, participación similar al gasto en remuneraciones para ese año.

En todo el período, pero particularmente a partir del año 2010, se destaca el crecimiento de las remuneraciones, que implicó un aumento de la masa salarial del 93% en términos reales entre los años 2009 y 2018. En la Ley de Presupuesto 2010-2014, se previeron asignaciones, no sólo para el ingreso de recursos humanos especializados y capacitación de los mismos, sino también para incrementos salariales, extensiones horarias, así como para la incorporación de componentes variables en las remuneraciones asociados al presentismo y a compromisos de gestión.

Desde el año 2016 se comenzó un proceso de reestructura organizacional en relación a los cargos y puestos de trabajo. Como consecuencia de dicha reestructura, la cantidad de vínculos de INAU – INISA, aumentó en casi un 30% en el año 2016, pasando de unos 5.100 a 6.500. En 2017 se mantuvo la cantidad de vínculos, pero varió la composición, al presupuestarse los “talleristas”.

A partir de la Ley de Presupuesto 2015-2019 y posteriores rendiciones de cuentas, se previeron asignaciones incrementales para que el INAU[1] pudiera atender sus cometidos en el marco del Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC), que implican mayormente la ampliación de la cobertura de atención de CAIF y CAPI (ex Centros Diurnos).

Cabe destacar que el INAU tiene la facultad para realizar trasposiciones de crédito desde remuneraciones hacia inversiones. Esta flexibilidad le ha permitido al Instituto fortalecer las asignaciones destinadas a construcciones de CAIF e inversiones en centros oficiales. En este sentido, en los últimos tres años se reasignaron importantes montos, que a valores 2018, totalizan 554 millones.

INAU cuenta con dos fideicomisos con la Corporación Nacional para el Desarrollo, a efectos de llevar adelante buena parte de sus inversiones, uno específicamente creado para la construcción de centros CAIF y CAPI y otro destinado a la compra-venta de inmuebles, cuyo producido se destina tanto para la adquisición de nuevos inmuebles como para la refacción de los ya existentes. A su vez el INAU ejecuta directamente obras de mantenimiento menores.

Ampliación de cobertura y líneas de acción implementadas

La mayor asignación de recursos se ha traducido en una mejora en la calidad de las prestaciones que el INAU brinda, en el desarrollo de nuevas áreas y modalidades de atención, así como en una ampliación de la cobertura que se vio incrementada en un 65% en el período 2005-2018.

El INAU, en sus diversas modalidades de abordaje, brinda atención a más de 91.000 niños y adolescentes, pudiendo en algunos casos atender en más de una modalidad al mismo sujeto de derecho. Para atender esta estructura, INAU cuenta con una plantilla que, al año 2018 asciende a 5.299 funcionarios.

Dentro de las modalidades de atención se distinguen las de tiempo parcial y completo, tanto por gestión directa, como por contrato o convenio con privados. Las cuatro modalidades en las que clasifica sus prestaciones son: atención en la comunidad, atención integral de tiempo parcial, alternativa familiar y atención integral de tiempo completo, siendo las dos primeras de tiempo parcial y las siguientes de tiempo completo.

Dentro de estas modalidades, se destaca la atención integral de tiempo parcial que está mayormente representada por los centros CAIF. La cobertura se incrementó en un 59% entre 2004 y 2018, lo que significa la incorporación de más de 20.000 niños, llegando a atender a más de 55.000 en 2018. En la actualidad hay 427 centros CAIF en el país, llegando a construirse, en el marco del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, 55 nuevos centros en el período 2015-2018, con la expectativa de acelerar las obras y lograr una mayor apertura de centros para el período 2019-2021.

Cabe destacar que la cobertura en primera infancia se ha ampliado incluyendo nuevos programas, como las casas comunitarias de cuidado en territorio, liceos y centros SIEMPRE, así como implementando una nueva modalidad de los centros CAIF.

Las casas comunitarias de cuidados brindan servicios a través de cuidadores calificados, que atienden en su propio hogar o en un espacio físico comunitario habilitado para tal fin, a bebés mayores de 45 días y menores de 12 meses de edad. Liceos refiere a espacios de cuidados y educación para hijos e hijas de estudiantes, brindan cobertura para niños de 0 a 5 años. Los centros se encuentran cercanos a locales de ANEP, tienen una carga horaria de 4 horas diarias y pueden recibir hasta 20 niños en forma simultánea. Los centros SIEMPRE son espacios de educación y cuidados con sindicatos y empresas, brindando atención a los niños de los trabajadores a través de acuerdos con las empresas.

En cuanto a la nueva modalidad de los CAIF, ésta consta de centros con cupos de hasta 108 niños entre 0 y 2 años, con turnos de 4 horas en la mañana y la tarde, así como salas de 8 horas. Entre varias prestaciones se destacan los programas de estimulación temprana u oportuna en niños de hasta un año.

Bajo el programa de clínicas de atención a problemáticas psiquiátricas agudas, INAU brinda atención psiquiátrica especializada, a través de clínicas privadas, a niños y adolescentes que transitan por episodios agudos. Actualmente sigue vigente una licitación realizada en el año 2013 con una cobertura de 400 cupos. En cuanto a la evolución de la ejecución, la misma tuvo un crecimiento real del 288% entre el año 2013 y el año 2018.

Estrategias: fortalecer el programa de acogimiento familiar y erradicar la violencia y el maltrato infantil

En este período presupuestal, las líneas estratégicas de acción abarcan el fortalecimiento de múltiples programas, entre los cuales se destacan la protección integral a la primera infancia y el Sistema Nacional Integrado de Cuidados, detallados anteriormente, así como el derecho a la vida en familia y fortalecimiento de las parentalidades, ambas tendientes a reducir el nivel de internación y favorecer los programas de acogimiento familiar. A su vez, se prevé fortalecer las acciones para la erradicación de la violencia y el maltrato infantil.

Respecto al derecho a la vida en familia y fortalecimiento de las parentalidades, se ha trabajado en el último período en la transformación de los modelos de atención de los centros de protección de 24 horas en Centros de Atención y Fortalecimiento Familiar (CAFF). Asimismo, con el fin de lograr minimizar la internación residencial de niños de 0 a 5 años y fortalecer el acogimiento familiar, se crearon Equipos de Atención Territoriales de Atención Familiar (ETAF) que junto a los CAFF trabajan el fortalecimiento de las familias de origen de los niños que residen o residieron en Centros de Protección de 24 horas.

Las modalidades de alternativa familiar se han ampliado desde el año 2012 y en la actualidad se dividen entre alternativa familiar, cuidadoras de primera atención, familia extensa, familia ampliada, familia ajena y familia amiga de urgencia. En la familia extensa existe un vínculo de parentesco por consanguinidad, promoviéndose en este tipo de modalidad la permanencia del niño en su propio ámbito familiar. La familia ampliada está constituida por personas con vínculo previo por relación de afinidad y proximidad instalada (madrinas, relación familiar política, etc.). La familia ajena no está relacionada por parentesco biológico o consanguineidad, ni por afinidad o vínculo previo, tratándose de un instrumento temporal hasta que se establezca un proyecto de atención definitivo para el niño. En cuanto a la familia amiga de urgencia, se trata de un instrumento de corta o cortísima permanencia para aquellos que por una crisis familiar o vulnerabilidad propia necesitan una protección personalizada.

La ampliación de cobertura y reestructura dentro del programa de acogimiento familiar, ha sido acompañada por un incremento en la ejecución presupuestal, que pasó de 6 millones de pesos en 2012 a 122 millones en 2018.

En lo que respecta al otro lineamiento estratégico, la atención en situaciones de violencia, en el año 2007 se crea el Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV) presidido por INAU e integrado por MIDES, ASSE, MSP, ANEP y el Ministerio del Interior. A través de dicho sistema se ha logrado ampliar la cobertura y se ha alcanzado una mejor atención. En el año 2018 se atendieron 3.798 situaciones de violencia.

Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente

A partir de la Ley Nº 19.367, de 31 de diciembre de 2015, se crea el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA), como Organismo del artículo 220 de la Constitución, constituyéndose en el Inciso 35. Esta nueva institución sustituye al Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA), que hasta ese momento operaba como desconcentrado, en la órbita del INAU.

El INISA es el organismo responsable de llevar a cabo las medidas socioeducativas, tanto privativas como no privativas de la libertad, que la justicia competente establezca en el territorio nacional relativa a los menores infractores, tendientes a la rehabilitación de los jóvenes, procurando su reinserción en la sociedad a través de actividades de formación y de experiencias laborales.

Dentro de dicho marco, el INISA brinda cobertura a adolescentes bajo tres programas: medidas cautelares, medidas no privativas de libertad y privación de libertad y semi-libertad.

El programa de medidas cautelares consta de tres etapas, acogida del adolescente y su familia, informes parciales y derivación. Para cumplir con estos cometidos, el instituto cuenta con cuatro centros de ingreso.

En cuanto a las medidas no privativas de libertad, el INISA cuenta con seis centros en Montevideo y Canelones. El programa tiene a su cargo la ejecución de las diferentes medidas socioeducativas, entre ellas advertencia, amonestación, orientación y apoyo, observancia de reglas de conducta, prestación de servicios a la comunidad, reparación del daño, libertad asistida y libertad vigilada.

El programa de privación de libertad y semi-libertad, cuenta con centros en Montevideo, Canelones y Lavalleja. El Centro Nuevo Rumbo, ubicado en Minas, Lavalleja, es el único centro de referencia fuera del área metropolitana. Cabe destacar que actualmente se siguen atendiendo las medidas no privativas de libertad en el interior del país por medio de convenios con INAU, contándose con el apoyo de OSC´s.

Durante el año 2018, el INISA brindó atención a 1.137 menores en conflicto con la ley, 661 con privación de libertad (incluye medidas cautelares y semi-libertad) y 476 con medidas alternativas.

En cuanto a la evolución de la población atendida, en el período 2010-2013 aumentó fuertemente la cantidad de vinculaciones debido, en primer lugar, a cambios normativos referentes al Código de la Niñez y Adolescencia (Ley Nº 18.777 y Ley Nº 19.055) y también, aunque en menor medida, a cambios en los criterios de registro correspondientes a las vinculaciones.

A partir del año 2013, la población atendida comienza a disminuir. Cabe mencionar que desde el año 2015 se han aplicado mejoras en las medidas socioeducativas, que podrían estar colaborando en la disminución de la tasa de reincidencia.

Para dar cumplimiento a sus cometidos, INISA contaba al cierre de 2018, con 1.620 funcionarios.

A partir de enero de 2019 la institución se conforma como organismo independiente, por lo que los correspondientes créditos fueron reasignados hacia el Inciso 35. Cabe destacar que para el año 2018 la ejecución presupuestal se registró mayormente en el Programa 461 “Gestión de la privación de la libertad”, dentro del Inciso 27 INAU.

Cabe mencionar que en la Ley de Presupuesto 2015-2019 se asignaron al INISA, partidas incrementales en inversiones a fin de construir un centro de rehabilitación en La Tablada. Por litigios con las empresas constructoras e interdicción judicial del terreno, se optó por realizar construcciones en la Colonia Berro. Debido a estos atrasos en las obras e incrementos en los costos de construcción, la cantidad de nuevas plazas se redujo de una cantidad de 180 a 50. Las obras consistirán en la instalación de un gimnasio multiuso y el acondicionamiento de aulas para educación formal y talleres, cambios en el acceso a la Colonia Berro y centralización de áreas administrativas.