CAPÍTULO 2
MARCO INSTITUCIONAL
El Sinae es un sistema público de carácter permanente, que se concreta en el conjunto de acciones de los órganos estatales para la Gestión Integral del Riesgo de Emergencias y Desastres. Su m arco normativo lo integran al día de hoy la Ley Nº 18.621, de 25 de octubre de 2009 y modificatorias (Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010, Ley Nº 19.355, de 19 de diciembre de 2015, Ley Nº 20.001, de 19 de noviembre de 2021 y Ley Nº 20.075, de 20 de octubre de 2022) y los Decretos Nº 65/020 y 66/020, ambos de 17 de febrero de 2020. La Dirección Superior del Sinae corresponde al Poder Ejecutivo, siendo la instancia superior de decisión y coordinación del Sistema.
Dirección Superior del Sinae. El Poder Ejecutivo (4) ejerce la Dirección Superior del Sistema Nacional de Emergencias y la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos (5) es el ámbito de coordinación del Poder Ejecutivo, que define y conduce las políticas nacionales en materia de Gestión Integral del Riesgo de Emergencias y Desastres en Uruguay, así como orienta la respuesta frente a emergencias o desastres a nivel nacional.
Dirección Nacional de Emergencias (DNE). Es la secretaría ejecutiva de la Dirección Superior del Sinae e implementa todas las definiciones y acciones que ésta resuelva. Vela por el correcto funcionamiento de toda la estructura sistémica transversal a todo el Estado uruguayo y a sus diferentes niveles de gestión en materia de la GIRED. Articula a todos los actores de la respuesta a una emergencia o desastre a nivel nacional y apoya la respuesta a nivel departamental y/o sectorial.
Administración Pública Nacional, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Son todos los organismos del Estado uruguayo que integran y soportan, con sus recursos y capacidades, la acción del Sinae.
Comité Departamental de Emergencias (CDE). Define y conduce las políticas departamentales en materia de GIRED, así como orienta la respuesta frente a emergencias o desastres a nivel departamental.(6)
Centro Coordinador de Emergencias Departamentales (Cecoed). Es la estructura operativa del CDE e implementa todas las definiciones y acciones que éste resuelva, así como coordina el trabajo de la interinstitucionalidad e intersectorialidad en la materia que se presente.(7)
Los agentes del Sistema están subordinados a las exigencias del interés general; esto es, las intervenciones necesarias ante situaciones de emergencia o desastre son actividades de interés general y habilitan el establecimiento de sujeciones y limitaciones, en la forma que lo establezca la ley y demás disposiciones concordantes.
Las acciones programadas y cumplidas en el marco del funcionamiento del Sinae son de orden público y su cumplimiento es obligatorio, sin perjuicio de las garantías constitucionales y legales vigentes.
La Mesa de Análisis de Incendios Forestales y Quemas a cielo abierto (MAIF) es un ámbito de articulación interinstitucional creado a través del Decreto N° 159/022, de 23 de mayo de 2022. Dicho espacio es Presidido por el/la Director/a Nacional de Emergencias, e integrada por el Ministerio del Interior (Dirección Nacional de Bomberos), el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (Dirección General Forestal), el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial), el Ministerio de Ambiente (Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental -DINACEA- y Dirección Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos -DINABISE-). A este espacio, pueden ser invitados a participar representantes del Instituto Uruguayo de Meteorología (Inumet), del Banco de Seguros del Estado (BSE) y de la Sociedad de Productores Forestales (SPF). Tiene como objetivo establecer estrategias nacionales, planes, protocolos y regulaciones en materia de incendios forestales y quemas a los efectos de garantizar la seguridad y salud humana, los bienes de significación y el medio ambiente. Los referidos instrumentos, atenderán las diferentes instancias de prevención, alerta, respuesta y recuperación de las zonas afectadas.
- Presidente/a y Consejo de Ministros
- Subsecretarios de MI, MDN, MIDES, MSP, MGAP, MIEM, MA, MVOT, MTOP, presidida por una persona de Presidencia de la República designada por el Presidente.
- Ámbito colegiado y político autónomo presidido por el intendente/a del departamento. El CDE es la máxima autoridad para la toma de decisiones en materia de gestión integral de riesgos de emergencias y desastres a nivel departamental. Lo integran además MIDES, MSP, MI, MDN, MGAP, INAU, Fiscalía, Presidencia de la Junta Departamental, Municipios, y otros actores que pueden ser convocados.
- Es la estructura operativa del Comité Departamental de Emergencias con una persona funcionaría de la Intendencia del departamento que corresponda a cargo (Coordinador/a), e implementa todas las definiciones y acciones que éste resuelva.
MARCO NORMATIVO
Ley N° 20.238, de 22 de diciembre de 2023 - Regulación para la prevención y combate de los incendios forestales de 2024.
Ley N° 15.939, de 28 de diciembre de 1987 - Ley Forestal.
Ley N° 15.896, de 15 de setiembre de 1987 - Ley de Prevención y Defensa contra Siniestros.
Ley N° 18.308, de 18 de junio de 2008 - Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
Ley N° 18.621, de 25 de octubre de 2009 - Creación del Sistema Nacional de Emergencias.
Decreto N° 65/020, de 17 de febrero de 2020 - Reglamentación de la Ley N° 18.621.
Decreto N° 66/020, de 17 de febrero de 2020 - Aprobación de la "Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Emergencias y Desastres en Uruguay 2019-2030".
Decreto N° 188/002, de 23 de mayo de 2002 - Plan de Protección Contra Incendios Forestales - Protección de bosques.
Decreto N° 281/021, de 27 de agosto de 2021 - Modificación de los arts. 2o y 5o del referido Decreto N° 436/007.
Decreto N° 372/023, de 22 de noviembre de 2023 - Reglamentación de la mencionada Ley N° 15.896.
Decreto N° 584/990, de 18 de diciembre de 1990 - Fijación de disposiciones preventivas de policía del fuego en determinadas áreas.
Decreto N° 849/988, de 14 de diciembre de 1988 - Reglamentario de la mencionada Ley N^ 15.939.
Decreto N° 159/022, de 23 de mayo de 2022 - Créase la Mesa de Análisis de Incendios Forestales y Quemas a cielo abierto (MAIF).
Resolución N° 608/005 - Apruébase la suscripción de protocolo de acuerdo para la conformación y empleo del Sistema de Alerta y Monitoreo de Incendios Forestales.
Resolución N° 18.802/002 - Dirección Forestal - Actualización de Plan de Prevención de Incendios.
Algunas puntualizaciones sobre emergencias y desastres
En Uruguay la normativa se refiere a "incidentes", "emergencias" y "desastres".
Incidentes. La atención de incidentes no requerirá ningún tipo de declaración o alerta. Los procesos generales de atención de incidentes que requieren del establecimiento de un espacio de coordinación, articulación y toma de decisiones, en el cual participarán todas las entidades encargadas de la primera respuesta, en particular aquellas relacionadas con las funciones de búsqueda y rescate, atención pre-hospitalaria y hospitalaria de emergencia, de incendios, m anejo de materiales peligrosos, logística, medio ambiente, infraestructura y seguridad. La DNE, a través de su área funcional respectiva (Sub Dirección Operativa y Logística), se encargará de facilitar el proceso de coordinación.
Tabla 1. Emergencia y sus escalas
| EMERGENCIA | Es el estado caracterizado por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento de una comunidad o territorio, que implica daños y pérdidas a las personas, a los bienes de significación, a los sistemas de protección de servicios o al medio ambiente, que no sobrepasa las capacidades locales pero que exige la atención de las instituciones nacionales, de los medios de comunicación y de la comunidad en general. |
| ESCALAS DE EMREGENCIA | DESCRIPCIÓN |
| Emergencia Municipal | Materialización del riesgo que impacta sobre las personas, los bienes de significación, los sistemas de protección de servicios o el medio ambiente en la totalidad o en una parte de la jurisdicción de un municipio. |
| Emergencia Departamental | Materialización del riesgo que afecta de manera parcial o total al departamento y su impacto sea desfavorable y grave sobre las personas, los bienes de significación, los sistemas de protección de servicios o el medio ambiente. |
| Emergencia Nacional | Materialización de un riesgo inminente de escala nacional o cuando el impacto es en la capital del país y afecte la capacidad de gobernabilidad; cuando se afecta a más de un departamento o cuando se afecta la capacidad de gestión. La afectación sobre las personas, los bienes de significación, los sistemas de protección de servicios o el medio ambiente, son graves, pero no es necesario declaración de emergencia nacional. |
Tabla 2. Desastres y condiciones para su declaración
| DESASTRE | CONDICIONES PARA SU DECLARACIÓN |
|---|---|
| Es el estado excepcional colectivo provocado por un acontecimiento que pone en peligro a las personas, afectando su salud, vida, hábitat, medios de subsistencia y medio ambiente, imponiendo la toma de decisiones y el empleo de recursos extraordinarios para mitigar y controlar los efectos de un desastre. |
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Algunas puntualizaciones sobre advertencias y alertas
Con base en la información de las entidades técnicas y científicas que integran el Sinae, así como de los sistemas globales de advertencia y aviso, ante la inminencia de un impacto se emitirán alertas para informar y preparar la respuesta institucional y de la población en general. Se definen los siguientes tipos de advertencias y alertas.
Tabla 3. Advertencia y alerta
| CONCEPTO | DEFINICIÓN | ESPECIFICIDAD | OBSERVACIONES |
|---|---|---|---|
| Advertencia | Las advertencias por impactos potenciales de eventos adversos relacionados con fenómenos de origen natural, socio-natural o antrópico serán realizadas por las entidades técnicas y científicas especializadas. | Los diferentes organismos establecen sus criterios, gradualidad, etc. En este sentido, también se utilizan conceptos como "Avisos" de diferente naturaleza; "Informes"; etc.
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| Alerta | Los niveles de alerta, el monitoreo de su evolución y su comunicación, son responsabilidad de la Dirección Nacional de Emergencias y de la Dirección Superior del Sinae en la escala nacional y de las autoridades departamentales en sus respectivas jurisdicciones. Solo pueden ser decretados por las autoridades competentes antes mencionadas. La norma prevé la existencia de dos tipos de alerta: Institucional y Pública. | Alerta institucional, que opera únicamente para la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos, la Dirección Nacional de Emergencias, los CDE, los Coordinadores de los Cecoed y los municipios. Este tipo de alerta se establecerá en momentos en que la información técnica no tiene aún los niveles de certidumbre necesarios para hacerlos de forma pública. Tiene la función de iniciar protocolos de recolección de información, aumentar la periodicidad de los reportes de vigilancia de fenómenos y preparar a las entidades especializadas. | |
Alerta pública Esta alerta será declarada cuando haya niveles suficientes de certidumbre; o en casos excepcionales de falta de suficiente certidumbre, pero que a juicio de la DNE y la Dirección Superior del Sinae así lo amerite, dado el muy alto nivel de riesgo y/o inminencia de la emergencia o desastre; de acuerdo a los criterios técnicos y científicos de las instituciones; o cuando el impacto inminente sea evidente por observación. |
Gradualidad de las alertas. La Dirección Superior del Sinae definirá, a partir de una propuesta técnica de la DNE, los manuales de procedimientos y protocolos que establecerán los grados de alerta y los procedimientos institucionales ligados a cada una de ellas. La gradualidad se establece de la siguiente manera:
| GRADUALIDAD | DEFINICIÓN |
|---|---|
| Alerta amarilla | Nivel inicial, ante informaciones preliminares de manifestación o formación de un fenómeno peligroso y su potencial impacto. Implica la vigilancia permanente de las distintas áreas y escenarios de riesgos de emergencias o desastres y un fin informativo. |
| Alerta naranja | Se establece cuando la información sobre el fenómeno indica con certeza que aumentan su extensión y magnitud, así como su severidad o potencial impacto. Tiene como finalidad iniciar protocolos de preparación y respuesta de las áreas expuestas al impacto potencial, así como recomendar o definir restricciones de movilidad en zonas mayormente expuestas. |
| Alerta roja | Se establece cuando existe una alta certeza en la manifestación del fenómeno en un tiempo perentorio y el aumento de los potenciales impactos. Implica movilizaciones y evacuaciones, restricciones de movilidad o de realización de eventos con concentración masiva de personas. |
Instrumentos para la gestión compensatoria del riesgo de emergencias y desastres
En relación a las herramientas e instrumentos que concurren con la respuesta a emergencias y desastres, la reglamentación de la Ley del Sinae da cuenta de varias de ellas en el marco de la Gestión Compensatoria, que se suman y deben articular con la presente, y que deben formularse desde los diferentes ámbitos en función de su necesidad.
Algunos de ellos:
- Planes de Emergencia,
- Planes de Continuidad de servicios y operaciones (infraestructuras críticas, servicios esenciales},
- Planes de Evacuación (de edificios, de sectores urbanos, poblaciones rurales, etc.),
- Planes de Gestión de Centros de Evacuación, (8)
- Otros.
El presente Plan se enmarca y tiene como referencia al Protocolo de Coordinación General del Sinae para la respuesta a emergencias y desastres (9), así como también, los Protocolos Departamentales de Respuesta a emergencias y desastres.(10)
- Según la "Guía para la coordinación del desplazamiento de personas en la acción humanitaria", del Sistema Nacional de Emergencias, publicada en 2020.
- Publicado por Sinae en 2015 y en proceso de actualización.
- Todos los Departamentos del país cuentan con Protocolos Departamentales de Respuesta a emergencias y desastres, elaborados y aprobados por los CDE, y publicados en la web del Sinae https://www.gub.uy/sistema-nacional-emergencias/comunicacion/publicaciones/planes-protocolos