Ministerio de Economía y Finanzas

3. Gasto público social

Se entiende por Gasto Público Social (GPS) el gasto que realiza el sector público (independientemente de la naturaleza del organismo proveedor del servicio) para incidir positivamente en la disminución de la pobreza; la redistribución del ingreso; la formación, expansión o renovación de capacidades humanas, con recursos que representan una inversión en la medida en que permiten el desarrollo del potencial productivo de las personas; el cumplimiento, respeto, protección y promoción de los derechos de la ciudadanía.

A los efectos de la medición del GPS, el gasto que se contabiliza es el correspondiente a la Administración Central y los organismos descentralizados; los incisos 21, 23 y 24; el Banco de Previsión Social (BPS), el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (SRPFFAA) y la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial (DNASSP) y otros organismos.

En términos de las dimensiones que abarca el GPS, se incluyen educación, salud, seguridad y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios, así como cultura y deporte.

Dentro de educación se considera el gasto realizado en todos los niveles educativos, incluyendo la totalidad del gasto de la ANEP, UdelaR, UTEC, parte del gasto del MEC e INAU, el gasto del Plan CEIBAL y otras partidas destinadas a educación presentes en varios incisos de la Administración Central. En lo que refiere a salud se considera el gasto de ASSE, MSP, FONASA, y el Fondo Nacional de Recursos (FNR), prestaciones médicas y seguro de enfermedad del BPS, y otros gastos de salud presentes en varios incisos de la Administración Central, como el Hospital Policial (MI) y el Hospital Militar (Ministerio de Defensa Nacional). En cuanto a seguridad y asistencia social se considera el gasto del MIDES y del INAU casi en su totalidad, gran parte de los gastos del BPS, el gasto de los servicios de retiro policial y militar y otros gastos menores en otros incisos. Dentro de este gasto están las jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares, la tarjeta Uruguay Social, seguro de desempleo y seguro por maternidad, entre otros. Por su parte, vivienda incluye el gasto del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medioambiente (MVOTMA), el Fondo Nacional de Vivienda, MEVIR, Agencia Nacional de Vivienda (ANV), el Plan Juntos, el gasto de OSE y otros gastos destinados a vivienda en el resto de los incisos. El gasto en cultura y deporte, agrupa los gastos en museos, bibliotecas, organizaciones de prensa, servicios de televisión, deportes, entre otros.

El GPS ha crecido de forma importante desde 2005, aumentando en términos reales 136%. Dentro de este periodo se destaca el quinquenio 2006-2010 en el cual el crecimiento real fue de 56%, mientras que para el quinquenio 2011-2015 el crecimiento fue de 32%. Entre 2016 y 2018 el gasto creció 7,5% real. Por su parte, mientras el promedio anual de crecimiento real en el primer quinquenio fue de 9,3%, en el segundo de 5,7% y en lo que va del presente fue 2,5%, lo que da cuenta de una moderación en el crecimiento del GPS en línea con la moderación del crecimiento de la economía.

Este importante aumento real del GPS fue mayor al crecimiento de la economía y al aumento del gasto público total. En su conjunto entre 2005 y 2018 el GPS aumentó 7,7 p.p. del PIB. En efecto, en 2018 el GPS representó el 27,7% del PIB, lo que demuestra una clara prioridad en la asignación de recursos presupuestales incrementales del GPS.

En cuanto a la composición del GPS, en 2018 el 50,7% de este gasto correspondió a seguridad y asistencia social dado que este gasto contiene las jubilaciones y pensiones. Por su parte, el gasto en salud representa el 24,3% del GPS, el de educación el 18,4%, el gasto en vivienda el 5,8% y el gasto en cultura y deportes 0,8%.

Entre 2014 y 2018 el gasto en asistencia y seguridad social[1] fue el que más aumentó pasando de 12,6% a 14,1 % del PIB. El gasto en salud pasó de 6,1% a 6,8% del PIB y el de educación de 4,6% a 5,1% del PIB.

El GPS es un instrumento con un importante potencial redistribuidor y de mejora del bienestar de la población. Por eso, no solo importa analizar cuántos recursos se destinan con fines sociales, sino también de qué forma se distribuyen y qué impacto genera en el bienestar de las personas.

El GPS está destinado mayoritariamente a la población de menores recursos, a pesar de que muchos de estos gastos tienen un carácter universal y no focalizado como por ejemplo sucede con el gasto en educación. El GPS además, representa una proporción muy importante del ingreso base (antes de GPS) de los hogares de menores ingresos, en particular del primer decil.

Desde 2009 a 2017, el GPS sobre el ingreso base disminuyó a pesar de que el primero aumentó. Esto se explica, porque el ingreso base (antes de la política de gasto) creció más que el GPS, principalmente para los hogares con menores recursos.

Es importante destacar que el ingreso base no es un ingreso en ausencia de política pública, sino un ingreso en ausencia de las políticas públicas específicas que se analizan en el estudio realizado: salud, educación, seguridad y asistencia social. Así, si se analiza la evolución del ingreso base por deciles de ingreso se constata el incremento más pronunciado de los primeros deciles en contraposición al resto.

Una forma de estimar el impacto distributivo es comparando directamente la distribución del ingreso antes de la política de gastos con la distribución del ingreso después de la política. El ingreso después de la política incluye el beneficio de apropiarse del gasto público en cuestión. Para estimar el beneficio en términos monetarios se debe monetizar el gasto público, para lo cual se requiere definir de qué forma será asignado el mismo entre los hogares. Para los gastos en especie se optó por asignar a los beneficiarios el gasto promedio en que se incurre para prestar el servicio. Con este fin, se comparó el índice de Gini sobre el ingreso de los hogares sin GPS (ingreso base) y el índice considerando el ingreso de los hogares con GPS.

En el siguiente gráfico se muestra cómo evoluciona el índice de Gini desde 2009 hasta 2017 antes del GPS y el Gini después del GPS.

Un primer resultado interesante que surge del análisis realizado es que la distribución del ingreso antes de la política analizada mejoró notoriamente. Entre 2009 y 2017 el índice de Gini del Ingreso Base cayó 4,4 puntos.

El segundo resultado importante es que el GPS tiene un impacto distributivo positivo y muy importante: el Gini con GPS es 10,1 puntos menor al Gini sin GPS en 2009 y 9,7 puntos en 2017. Uruguay y Argentina son los países de América Latina con mayor impacto distributivo de sus políticas sociales. De hecho, el impacto redistributivo del resto de los países de AL no supera los 4 puntos de Gini.

El tercer resultado relevante es que la distribución del ingreso con GPS ha mejorado notablemente desde 2009 a 2014. El índice de Gini del ingreso con GPS cayó 4,5 puntos en dicho periodo. Por su parte, como se comentó más arriba la desigualdad del ingreso sin GPS cayó 4,9 puntos de Gini, razón por la cual se concluye que el impacto distributivo del GPS prácticamente se mantuvo en el periodo analizado.

El impacto distributivo de las políticas se puede desagregar en tres componentes: la progresividad absoluta de la política, que mide el grado de focalización de esta (cuanto gasto se apropian las personas ordenadas según ingresos); la progresividad relativa, que depende de cómo se distribuya el ingreso base antes de la política; y la incidencia media, es decir, del volumen de gasto promedio que se destina a la política.

El GPS es progresivo en términos absolutos y en términos relativos y la incidencia media, es decir, el peso promedio del gasto sobre el total de ingresos de las personas es 18,1%.

El gasto en educación es el que tiene el mayor impacto redistributivo, seguido de salud. Ambas dimensiones tienen un peso importante (incidencia media) en el ingreso de los hogares. Por su parte, seguridad social tiene el menor impacto redistributivo principalmente por su baja incidencia media, pues es la función más progresiva en términos absolutos y relativos.

Al incorporar el gasto en educación en el ingreso de los hogares el índice de Gini se reduce en 4,3 p.p., análogamente incorporando el gasto en salud el Gini se reduce en 4,2 puntos y en el caso de los componentes de seguridad social considerados, en 2,2 puntos.