Sistema Nacional de Emergencias

1.4 Marco conceptual de la gestión integral del riesgo de emergencias y desastres

1.4.1     La gestión integral del riesgo de emergencias y desastres

Debido a que el riesgo se construye socialmente, es decir que es un proceso histórico, es posible su intervención planificada, precisamente por su condición de latencia mediante procesos específicos que constituyen lo que hoy se conoce como gestión integral del riesgo de desastres.

“La Gestión del Riesgo de Desastre, definida en forma genérica, se refiere a un proceso social cuyo fin último es la previsión, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles.”[8]

La gestión del riesgo de emergencias y  desastres más que un tema específico y sectorial, debe entenderse como una estrategia de desarrollo. En este sentido, es transversal a todos los sectores y niveles de gobierno del país. Un sistema para la gestión del riesgo se fundamenta en la implementación de sus procesos a través de los cuales se hacen efectivos los objetivos y resultados de la gestión del riesgo, algunos de estos procesos se contextualizan en otras áreas y sistemas nacionales ya existentes.

La gestión integral del riesgo de emergencias y desastres debe estar basada en la identificación y estimación o evaluación del riesgo a que se está expuesto, dado que no es posible gestionar lo que se desconoce. Esto implica generar el conocimiento sobre los peligros (o amenazas), analizar la vulnerabilidad y exposición, para poder establecer los niveles de riesgo y reducir a su mínima expresión la incertidumbre, de manera de contribuir a la toma de decisiones para adoptar estrategias y acciones integrales de gestión del riesgo, tanto a nivel público como privado.

1.4.2    Componentes y procesos de la gestión integral del riesgo de emergencias y desastres

1.4.2.1.  Gestión Prospectiva del riesgo de emergencias y desastres

La gestión prospectiva refiere al conjunto de acciones que se planifican y realizan con el fin de evitar y prevenir la conformación de riesgos futuros que podrían originarse con el desarrollo de nuevas inversiones y proyectos en el territorio, el crecimiento de las ciudades, cambios en tecnologías y formas de producción, entre otros motivos.

La gestión prospectiva incluye los componentes de identificación, evaluación, prevención y reducción del riesgo de emergencias y desastres en las políticas sectoriales y la planificación estratégica institucional, así como en todas las fases de los proyectos de inversión pública y privada. Todas las entidades de la Administración Central, entes autónomos y servicios descentralizados, así como de los subsistemas departamentales, abordan las acciones para la gestión prospectiva del riesgo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones en sus procesos de planificación; además, evalúan y actualizan sus políticas, planes y estrategias después del impacto de desastres y emergencias, considerando las lecciones aprendidas.

Procesos de la gestión prospectiva:

• Generar y difundir conocimiento sobre el riesgo de emergencias y desastres en sus diferentes ámbitos, incluyendo:
• La investigación, la vigilancia y la integración de información e indicadores sobre todos los eventos adversos de origen natural, socionatural o antrópico.
• El conocimiento del riesgo mediante investigación y sistematización de información sobre las peligrosidades y las vulnerabilidades de tipo social, económica y ambiental expuestos a los eventos adversos. Esta información deberá visibilizar adecuadamente los aspectos de género e inclusión que permitan garantizar la igualdad y equidad, así como integrar en la gestión las necesidades y capacidades diferenciadas de las personas y grupos más vulnerables.
• Desarrollar e implementar regulaciones, lineamientos y herramientas técnicas para evitar la generación de nuevos riesgos.
• Desarrollar y fomentar procesos de participación ciudadana, en entidades públicas y privadas, para la prevención y el abordaje del aumento o desarrollo de nuevos riesgos.
• Establecimiento de ámbitos para la articulación e integración prospectiva en otros procesos, estrategias y planes de desarrollo del país (SNRCC, OPP, MGAP, MIEM, etc.) y de la región (tales como el MERCOSUR y la UNASUR).
• Controlar y evaluar el logro de los objetivos y medidas de la gestión prospectiva.

1.4.2.2. Gestión Correctiva del riesgo de emergencias y desastres

Diseñada para abordar riesgos preexistentes. Mitigar o reducir los riesgos existentes invirtiendo en medidas correctivas, incluidos los preparativos y la alerta temprana.

La gestión correctiva del riesgo de emergencias y desastres, implica identificar y evaluar las condiciones de riesgo actual existentes en la población, los bienes de significación y el ambiente, así como identificar y presupuestar las intervenciones necesarias para la reducción del riesgo existente. Todas las entidades de la Administración Central, entes autónomos y servicios descentralizados, así como de los subsistemas departamentales y el ámbito privado, abordan las acciones para la gestión correctiva del riesgo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones.

Procesos de la gestión correctiva:

• En las áreas en donde se ha identificado niveles de riesgo, identificar y planificar las diferentes alternativas de programas y proyectos sociales y de inversión pública que se orienten a la reducción del riesgo existente de forma estructural y no estructural.
• Desarrollar y fomentar procesos de información pública, comunicación y participación ciudadana para la priorización de intervenciones correctivas de riesgo existente y su seguimiento.
• Identificar y planificar acciones correctivas en el proceso de formulación y operación de proyectos de inversión pública o privada, cuando estos se implementen en áreas de riesgo consolidado.
• Gestionar los recursos financieros que se requieren para la implementación de los proyectos de desarrollo en que se integra la reducción del riesgo de emergencias y desastres.
• Controlar y evaluar el logro y efectividad de los objetivos planteados en materia de la gestión correctiva para la reducción del riesgo de desastres.

1.4.2.3. Gestión Compensatoria del riesgo de emergencias y desastres

Involucra actividades que refuerzan la resiliencia social y económica de las personas y las sociedades ante el riesgo residual que no es posible reducir o corregir de manera efectiva. Incluyen actividades de preparación, respuesta y recuperación, pero también una combinación de diferentes instrumentos de financiación, como los fondos nacionales para imprevistos, los créditos contingentes, los seguros y reaseguros, y las redes de protección social.

La gestión compensatoria implica identificar y establecer las acciones de preparación y aumento de la resiliencia frente a emergencias y desastres, diseñar e implementar protocolos de acción y acciones de respuesta, planes de continuidad, así como la recuperación después del impacto. Las entidades de la Administración Central, entes autónomos y servicios descentralizados, así como de los subsistemas departamentales y el ámbito privado, abordan las acciones para la gestión compensatoria del riesgo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones.

Procesos de la gestión compensatoria:

• Generar las acciones de conducción y coordinación para la atención de la emergencia o estado de desastre en los diferentes niveles que el Sistema Nacional defina.
• Generar conocimiento sobre la emergencia o el desastre ocasionado y las acciones requeridas para la gestión compensatoria, con criterios de género, generaciones e inclusión.
• Desarrollar e implementar normatividad, lineamientos y herramientas técnicas para considerar en la toma de decisiones y evitar la generación de posibles nuevos riesgos en los procesos de respuesta y/o recuperación.
• Adoptar estándares nacionales, y si no los hay, internacionales, de calidad en la asistencia humanitaria al menos en relación con el agua, saneamiento, nutrición y albergue temporal.
• Desarrollar y fomentar procesos de participación ciudadana, en entidades públicas y privadas para el establecimiento de los diferentes instrumentos para la respuesta, rehabilitación y reconstrucción.
• Establecer indicadores para la caracterización y el monitoreo de las acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción, con criterios de equidad de género e inclusión.
• Diseñar mecanismos y procedimientos específicos que garanticen la participación activa y atención de personas con discapacidad, niños y ancianos en los procesos de preparación y respuesta.
• Gestionar los recursos financieros que se requieren para la implementación de los planes de emergencia y continuidad de actividades que se formulen.
• Difundir el conocimiento generado sobre el riesgo de desastres para la respuesta, rehabilitación y reconstrucción, considerando criterios de accesibilidad para personas con discapacidades.
• Controlar y evaluar el logro y efectividad de los objetivos planteados en materia de la gestión compensatoria del riesgo de desastres.
• Retroalimentar los procesos de Gestión Correctiva y Gestión Prospectiva.

1.4.3    Otras nociones sustantivas de la política

• Sistema – Red

La política nacional, dado el carácter transversal del Sistema y al mismo tiempo descentralizado, se la concibe como “estructurante de redes de trabajo”. Se conceptualiza “a las redes como una relación articulada que desarrolla la práctica de la intersectorialidad e integralidad. Pertenecer a una red significa trabajar con otros [y otras], formando parte de un proceso donde se intercambia información, se generan nuevos conocimientos, se potencian las experiencias, se intercambian recursos, se hacen prácticas integradas y se construyen modelos replicables para otros [procesos].”[9]

En este sentido, “pensar en red no puede estar guiado por una actitud voluntarista sino que requiere de un pensamiento acerca de la complejidad que tenga en cuenta la producción de subjetividad social en los más diversos acontecimientos”[10]

El enfoque de organización en red permite mejorar las condiciones para abordar efectivamente la interoperabilidad, la transversalidad y la descentralización del Sistema Nacional de Emergencias, al mismo tiempo que habilita una gestión donde convergen los ámbitos intra-estatal y socio-gubernamental. Con esto, se habilitará el trabajo participativo, conjunto y productivo de los más diversos organismos e instituciones del Estado y en sus diferentes niveles de gestión, así como con los más diversos actores sociales y comunitarios.

• Resiliencia

Entendemos por resiliencia “la capacidad de los sistemas (como ejemplo, desde economías nacionales, locales o familiares hasta negocios o sus cadenas de suministro) para prever, absorber o amortiguar las pérdidas y para recuperarse”.[11]

“Resiliencia es la capacidad de un sistema social o comunidad, para prever las amenazas a las que se encuentra expuesto y sean susceptibles de dar lugar a desastres, prevenir y mitigar los riesgos, amortiguar sus consecuencias (incluyendo la preservación de las funciones que garantizan la cobertura de las necesidades básicas) y recuperarse de aquellas en condiciones que permitan un mejor afrontamiento futuro de las amenazas.”[12]

[8]    Narváez, Lizardo; Lavell, Allan; Pérez Ortega, Gustavo (2009): LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES: Un enfoque basado en procesos; Comunidad Andina, Lima, pág. 33.                                                       

[9]    Poggiese, Héctor; Redín, María Elena y Alí, Patricia (1999): “El papel de las redes en el desarrollo local como prácticas asociadas entre estado y sociedad”, en LOS NOVENTA, Filmus, Daniel (compilador), FLACSO-Eudeba, 1999.

[10]  Osvaldo Saidón (1995): “Redes, pensar de otro modo”; en REDES, EL LENGUAJE DE LOS VÍNCULOS, Dabas y Najmanovic (compiladoras), Paidós, Bs.As.

[11]  Glosario GAR 2015, pág. Ccc

[12]  Carlos Dueñas Molina (2018): “¿Por qué hay que hablar de resiliencia cuando tratamos de gestión del riesgo de desastres?; Revista digital Nº 10 · Julio-diciembre 2018 Comisión Técnica del Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.