1.3 Identificación de algunos problemas de gestión del riesgo en Uruguay
El problema de fondo al que se enfoca esta política, es el riesgo como probabilidad latente de sufrir daños y pérdidas por la combinación de exposición a los eventos adversos y la vulnerabilidad que caracteriza estos elementos expuestos, así como el impacto concreto de los desastres y emergencias. Sin embargo, en la realidad uruguaya, este problema de base es poco conocido y tiende a ser subvalorado. De esta manera, la reducción de esas pérdidas y daños probables depende de un cambio en la forma cómo se percibe el riesgo y cómo se identifican las necesidades de gestión, adaptación y resiliencia.
Para esto, la política se enfoca al cambio en las condiciones que limitan el abordaje adecuado del problema, en particular[7]:
Aspectos relativos a la percepción social y al conocimiento:
Uruguay es un país que no tiene al momento un historial abundante de eventos adversos (de origen natural, socionatural o antrópico) ni una fuerte tradición en materia de gestión de riesgos.
Ante la falta de una cultura de prevención, los procesos de concientización son centrales para la GIRD. Estos procesos deben estar dirigidos a incluir en la cultura social la idea de prevención de eventos adversos, la atención de emergencias y, en general, al registro de advertencias (vía procedimientos tales como los sistemas de alerta temprana).
Como factor coadyuvante, también se identifican fallas en la comunicación y, a la vez, falencias de conocimiento del público e incluso por parte de algunos entes públicos. En particular se registra la poca visibilidad del trabajo de los Comités Departamentales de Emergencias (CDE) y los Centros Coordinadores de Emergencias Departamentales (Cecoed) y la falta de difusión de sus acciones. Así, resulta necesario mejorar la comunicación interna del Sistema como acciones de comunicación externa.
Aspectos relativos a la gestión del territorio:
Aspectos claves como la forma en que se va a transversalizar el riesgo a nivel sectorial y en las distintas escalas territoriales, políticas y estrategias, roles y contribuciones de la sociedad civil y del sector privado, entre otros temas, deben servir de nexo entre lo establecido en el marco normativo y la planificación del Sinae, y garantizando la incidencia en los procesos de planificación del desarrollo y la toma de decisiones a nivel político.
A nivel territorial, es necesaria una planificación unificada en lo nacional que al mismo tiempo tenga en cuenta la problemática específica de cada departamento, con acciones diferentes relativas a la diversidad de eventos adversos actuales y a futuro, los que se caracterizan por mantener su afectación a largo plazo. Está en proceso la incorporación del tercer nivel de gobierno, con el que hay que fortalecer vínculos junto con las instituciones locales.
Aspectos institucionales, de gobernanza y coordinación:
Uno de los principales desafíos que se identifican en el proceso de planificación, es la necesidad de mejorar la articulación interinstitucional existente. Es necesario integrar más organismos sectoriales en los Comités permanentes y, a la vez, mejorar los dispositivos de control de los organismos existentes que, en algunos casos, podrían superponerse. También es necesario articular en materia de gestión y reducción de riesgos con los otros poderes (Judicial y Legislativo) y sectores menos habituales del Estado, así como agregar la participación de organizaciones civiles e incluso de actores privados con poder de decisión en determinados eventos adversos.
Falta definición sobre los mecanismos de participación efectiva, responsabilidades de los municipios y la sociedad civil en las actividades de preparación, respuesta y recuperación.
Es necesario mejorar la coordinación entre instituciones al momento de ejecutar los protocolos y aumentar la articulación antes, durante y después de la emergencia, respetando idoneidades y jerarquías. Así mismo, es importante dar a conocer planes y protocolos de respuesta frente a emergencias y desastres a otras instituciones que no participan habitualmente en la respuesta.
Aspectos de financiamiento:
El tema presupuestario es clave en la implementación de la GIRD y es necesario identificar y explicitar claramente una arquitectura financiera específica en procura de una combinación óptima de instrumentos financieros.
Aspectos de regulación, normalización y control:
En la gestión integral del riesgo de emergencias y desastres resultan relevantes decisiones tomadas en otras instancias de gobierno tales como la Ley de Ordenamiento Territorial, su aplicación y control. Ello se evidencia en relación a la localización de asentamientos en zonas peligrosas, como las inundables, donde todavía hace falta aplicar la Ley involucrando al Poder Judicial. En parte, es posible que ayude en esta tarea la fiscalización de leyes y reglamentos.
Del mismo modo, en relación a la actividad privada y su incidencia en la configuración de riesgos, es relevante trabajar en leyes convergentes.
Se ha detectado una carencia en relación a la inclusión de la equidad de género en la configuración del Sinae, señalándose la necesidad de hacer transversal tanto esta perspectiva como de generaciones, la relativa a discapacidades de la personas y, en general, toda otra vinculada al respeto de los derechos humanos.
Potencialidad transversal a los cinco puntos anteriores:
Los factores de exposición y vulnerabilidad económica, social y ambiental, que constituyen los elementos determinantes del riesgo de emergencias y desastres y consecuentemente del grado o nivel de impacto esperado, son abordados desde políticas nacionales, sectoriales y departamentales. Estas políticas actúan, o podrían actuar, sobre los impulsores del riesgo y constituyen las soluciones principales para las causas estructurales de la vulnerabilidad, tales como la pobreza, la falta de gobernanza, la sobre-explotación de los recursos naturales, o la ocupación inadecuada del suelo y el territorio en general. Por esta razón, políticas que se enfoquen a reducir estas vulnerabilidades y las situaciones de exposición, tienen un impacto directo sobre el riesgo y, por tanto, un impacto positivo en las capacidades para su gestión.
Cabe destacar que Uruguay tiene una ventaja comparativa con muchos otros países en relación a este aspecto, porque diseñó de forma particular su estructura para gestionar y reducir los riesgos. El Sinae integra las diferentes instituciones del Estado uruguayo que trabajan tanto en la respuesta como en el abordaje de los problemas estructurales de la sociedad, en ámbitos colegiados y basados en el ámbito de atribuciones de cada actor (en general, el Sistema como tal es transversal a todo el Estado uruguayo; en particular, la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos y los Comités Departamentales de Emergencias).
[7] Los aspectos del problema que se detallan en particular, han sido extraídos del documento “Orientaciones metodológicas para la planificación. Apuntes sobre la experiencia de planificación regional participativa intra-estatal 2016” del Sinae y el “Informe de la evaluación interagencial sobre el estado de la reducción del riesgo de desastres en Uruguay”; UNDRR 2016.