Sistema Nacional de Emergencias

1. Introducción y contexto

1.1    Antecedentes del proceso

Primera etapa: Construyendo la percepción dominante sobre el riesgo

El imaginario del “Uruguay sin riesgos” se conformó durante la segunda mitad del siglo XIX y primera del XX, es decir durante el proceso de construcción de un Uruguay civilizado y moderno, tanto el entorno como el riesgo resultante de la dinámica natural, fueron invisibilizados. Barrán lo expresa con claridad: “El entorno olfativo, visual y auditivo del hombre ’civilizado’ no era contrastante y variado, no llamaba al ejercicio necesario y gozoso de todos los sentidos. (…) Es que la ‘civilización’ volvió inútiles casi, el olfato, la audición del silencio y la percepción de la gama infinita de los tonos y colores (…) Los uruguayos comunes ya no tenían que estar alertas; su vida no dependía de la percepción inmediata del peligro en el matorral, sino de la reflexión requerida por el disciplinamiento de las pulsiones”.[1]

Esta matriz cultural disciplinada y sin riesgos externos a la sociedad se mantuvo durante el siglo XX y permanece, en parte, hasta nuestros días.

No obstante, la consolidación de los procesos de urbanización y desarrollo del país, el aumento del impacto de eventos extremos vinculado en parte a dichos procesos, y el mayor acceso a las tecnologías de información y comunicación, generaron cambios en la percepción del riesgo, por lo que comenzó un proceso de decisiones políticas e institucionales para enfrentar las emergencias y desastres, que culminará con la creación del Sistema Nacional de Emergencias (Sinae).

Segunda etapa 1990-2004: Consolidación y transición del enfoque reactivo en el marco del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN)

En 1990, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Resolución N° 42/169, del 11 de diciembre de 1987, designó el decenio de 1990 como el período en que la comunidad internacional, con los auspicios de las Naciones Unidas, prestaría especial atención al formato de la cooperación internacional, en la esfera de la reducción de los entonces llamados “desastres naturales”. En 1989, proclamó el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres a partir del 1º de enero de 1990 y aprobó el Marco Internacional de Acción del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. Por su parte, en la región latinoamericana se venía gestando un movimiento coordinado entre investigadores de las ciencias sociales y geográficas, que culminó con la creación de la Red Latinoamericana de Estudios Sociales para la Prevención de los Desastres (LA RED). Estas iniciativas crearon una serie de condiciones, sobre las cuales se empezaron a generar cambios de políticas en toda la década de 1990.

En el Uruguay, el antecedente inmediato a la primera construcción institucional para el manejo de desastres fue el incendio que afectó el Palacio de la Luz en la madrugada del 13 de agosto de 1993, en el que murieron asfixiadas cinco mujeres, y cuatro pisos del edificio fueron destruidos. El incendio de este edificio, símbolo de una época de prosperidad, puso en evidencia pública algunas carencias fundamentales, como los problemas de seguridad de las estructuras, la falta de preparación para evacuar y la ausencia de una normativa actualizada. Pocos años antes, en 1989, sucedió el incendio de Santa Teresa en el que fallecieron tres personas y 2.400 hectáreas de bosque fueron quemadas. En ese contexto, cristalizó públicamente la percepción sobre los desastres y la conciencia de que se debían adoptar medidas para su manejo. La respuesta institucional fue operativa.

El Sistema Nacional de Emergencias fue creado por el Decreto N° 103/995, de 24 de febrero de 1995, modificado por el Decreto N° 371/995, de 2 de octubre de 1995, con el cometido de “planificar, coordinar, ejecutar, conducir, evaluar y entender en la prevención y en las acciones necesarias en todas las situaciones de emergencia, crisis y desastres excepcionales o situaciones similares, que ocurran o sean inminentes…”.

Estos Decretos delinearon un marco organizativo de respuesta que definía los cometidos del Sistema al nivel nacional y la creación, integración y funciones del Comité Nacional de Emergencias, el Consejo Nacional de Emergencias, la Dirección Técnica y Operativa Permanente y los Comités Departamentales.

Otro incidente que tuvo gran impacto en la opinión pública y en las necesidades de contar con un sistema eficiente, fue el derrame de 200 toneladas de crudo del buque petrolero San Jorge, el 10 de febrero de 1997, frente a Punta del Este.

En esta etapa de formación del Sistema Nacional de Emergencias, la cooperación internacional era, en su mayor parte, del gobierno de los Estados Unidos, que se convirtió en el principal apoyo externo del fortalecimiento por medio de programas de capacitación para la preparación y la respuesta, y de apoyo a la infraestructura y el equipamiento de algunos Comités. Los dos programas principales fueron el Humanitarian Assistance Program (HAP) y el Programa USAID/OFDA/LAC. Como el más significativo logro, cabe resaltar que en esta primera fase se promovieron capacidades básicas de respuesta local en varios departamentos.

Durante los diez años de la etapa de formación en este incipiente marco institucional, se mantuvo la actitud reactiva frente a los fenómenos adversos. Como se trasluce en los propios informes del Sistema Nacional de Emergencias, todavía se mantenía la tranquilidad que brindaba la matriz cultural del “país templado y suavemente ondulado”.

Tercera etapa 2005-2014: el inicio del cambio, en el contexto del Marco de Acción de Hyogo

El salto cualitativo en este desarrollo institucional lo determina, en primer lugar, el ciclón extra-tropical del 23 y 24 de agosto de 2005. El espejo del país “templado y suavemente ondulado” devolvió un rostro extremo. Este fenómeno tuvo rachas que alcanzaron los 174 km/hora (máximo registrado en la estación meteorológica de Carrasco) y golpeó al sur del país durante más de diez horas. El fenómeno excedió los pronósticos meteorológicos, y el impacto sobre las personas y los bienes fue inédito, puesto que contabilizó diez muertos, decenas de heridos, cientos de evacuados, cifras cercanas a los 40 millones de dólares de pérdidas materiales, según las estimaciones iniciales, e innumerables problemas de logística. El impacto dejó en la ciudadanía y en las autoridades políticas la sensación de que el país seguía sin estar preparado para enfrentar adversidades diez años después de creado el Sistema Nacional de Emergencias. Pocos años después, en mayo de 2007, fuertes inundaciones afectaron, principalmente a los departamentos de Treinta y Tres, Durazno y Soriano; más de 12.000 personas abandonaron sus hogares y fue significativa la afectación sobre las viviendas y la infraestructura vial.

En ese ambiente fermental, se llevó adelante un proceso de debate y construcción colectiva  inspirado por los cambios nacionales, regionales y globales en materia de gestión de riesgo, que el 25 de octubre de 2009 permitió la aprobación de la Ley N° 18.621, con el objeto “de consagrar el Sistema Nacional de Emergencias, un sistema público de carácter permanente, cuya finalidad es la protección de las personas, los bienes de significación y el medio ambiente, ante el acaecimiento eventual o real de situaciones de desastre, mediante la coordinación conjunta del Estado con el adecuado uso de los recursos públicos y privados disponibles, de modo de propiciar las condiciones para el desarrollo nacional sostenible”.

Esta Ley constituye el marco legal para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres que dota al país de un ámbito sistémico de articulación estatal para abordar los riesgos de emergencias y desastres en todas sus fases.

El rol de la cooperación internacional fue estratégico para abonar este cambio conceptual. Una serie de proyectos de Naciones Unidas que abordaron temáticas paralelas, como el cambio climático o la recuperación frente a inundaciones, permitieron acumular prácticas y conocimientos que terminaron con la ejecución del proyecto “Fortalecimiento de las Capacidades del Sistema Nacional de Emergencias”, que generó el primer debate explícito sobre la gestión de riesgos y terminó con la aprobación de la Ley de Creación del Sinae en 2009.

En 2010, se realizó el primer diagnóstico del estado de la reducción de riesgos de desastres en Uruguay, tarea que el gobierno le solicitó a un grupo de agencias de Naciones Unidas[2], utilizando como referencia el acuerdo internacional sobre las líneas de acción a nivel global en materia de gestión de riesgos: el Marco de Acción de Hyogo (2005-2015).

El Marco de Acción de Hyogo (MAH) fue el instrumento que adoptaron los Estados miembros de las Naciones Unidas para la implementación de la reducción del riesgo de desastres en el período 2005-2015. Su objetivo general era aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres al lograr, para el año 2015, una reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, tanto en términos de vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. El MAH se organizó a partir de cinco áreas prioritarias para la toma de acciones, al igual que principios rectores y medios prácticos para aumentar la resiliencia de las comunidades vulnerables a los desastres, en el contexto del desarrollo sostenible.

El país cumplió durante el período de vigencia de este Marco de Acción con la presentación de informes bianuales que exigía adherir a este acuerdo internacional.

Cuarta etapa: A partir de 2015, nuevos modelos en un contexto regional y global orientado por el Marco de Sendai.

Para el inicio de una nueva administración gubernamental, en marzo de 2015 se resolvió instrumentar y poner en vigencia la Dirección Nacional de Emergencias que había sido creada por la Ley N° 18.621 pero no materializada en la práctica, y se nombró por primera vez un Director Nacional. Esto implica un nuevo salto cualitativo en la comprensión a nivel país del papel que implican los riesgos y su gestión en un contexto de cambio y aumento del impacto de las emergencias y desastres.

Esta profundización de la conceptualización también se tradujo en una reforma a la ley de creación del Sistema, a través de la Ley N° 19.355 de 19 de diciembre de 2015, que entró en vigencia el 1° de enero de 2016, y que a partir de la experiencia que significan los Comités Departamentales de Emergencias (órgano colegiado a nivel departamental) creó e incorporó la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos como órgano colegiado del más alto nivel. Esta Junta es presidida por el Prosecretario de Presidencia de la República y compuesta por los Subsecretarios de los Ministerios del Interior; de Defensa Nacional; de Industria, Energía y Minería; de Salud Pública; de Ganadería, Agricultura y Pesca; de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de Desarrollo Social. La Secretaría General es ejercida por la Dirección Nacional de Emergencias. Participan en forma permanente de esta Junta Nacional desde su instalación, el Subsecretario de Transporte y Obras Públicas y el Subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Integrarán, cuando sean convocados por razones de tema, los Subsecretarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores; de Economía y Finanzas; de Educación y Cultura; de Turismo y de Trabajo y Seguridad Social, así como el Presidente del Congreso de Intendentes.

En este período también se avanzó hacia la descentralización establecida en el Capítulo I, Artículo 3, literal D) de la Ley N° 18.621 de creación del Sistema, promoviendo el rol protagónico de los Comités de Emergencias Departamentales, y se inició un proceso de planificación regional de la gestión del riesgo ajustado a los patrones territoriales en que este se manifiesta.

Cabe destacar también que desde la creación por ley del Sistema, se elaboran herramientas y materiales de apoyo, específicos y concurrentes, de diferente tipo para la gestión integral de riesgos, tanto desde la Dirección Nacional de Emergencias como desde los diferentes ámbitos institucionales que componen el Sistema.

En el primer año de gestión, se solicitó una nueva misión interagencial de Naciones Unidas para realizar una evaluación del estado de la reducción del riesgo de desastres en Uruguay[3]. En esta oportunidad, ésta tomó como referencia  el Marco de Sendai que regula los acuerdos internacionales en esta materia en el período 2015-2030. Además, al apoyo de Estados Unidos, Japón y Naciones Unidas que se viene dando desde las etapas iniciales, se suma el de la cooperación China.

A partir de este proceso intenso de cambio, se consideró pertinente y oportuno la elaboración de dos instrumentos: la Reglamentación de la Ley N° 18.621 y la Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Emergencias y Desastres.

Esta etapa está determinada por la ocurrencia de dos hitos importantes:

El primero, refiere a las segundas inundaciones con mayor número de personas desplazadas de la historia con registro en Uruguay, luego de las de marzo-abril de 1959 que desplazaron a unas 40.000 personas en todo el país. Entre diciembre de 2015 y enero de 2016, en medio de las fiestas tradicionales de fin de año, fueron desplazadas 25.000 personas en cinco departamentos (Artigas, Salto, Paysandú, Rivera y Río Negro).

El segundo: un tornado que atravesó la ciudad de Dolores en horas de la tarde del 15 de abril de 2016, arrasando la tercera parte de las edificaciones y dejando un saldo de 5 personas fallecidas. La ciudad de Dolores se encuentra ubicada en el departamento de Soriano, es considerada “la capital del Trigo” o “el granero del Uruguay” y posee una población aproximada de 17.000 habitantes[4].

Ambos eventos, tuvieron un impacto sustantivo no sólo en las personas afectadas directamente, sino con repercusiones en todo el país. La sociedad uruguaya continúa incorporando y registrando en esta etapa estos sucesos, pero a la par, la existencia y desempeño del propio Sinae.

Por otra parte, la adopción del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030), del cual el Uruguay es signatario, generó una orientación moderna –basada en la experiencia– para el desarrollo de acciones efectivas en los países.