1.2 Marco normativo actual
Como se dijo, Uruguay cuenta con un marco normativo impulsado por la Ley N° 18.621 que crea el Sistema Nacional de Emergencias.
La Ley del Sinae, junto con la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático aprobada por la Ley N° 16.517, de 22 de julio de 1994; la Ley N° 17.283, de Protección del Ambiente, de 28 de noviembre de 2000; la Ley N° 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, de 18 de junio de 2008; la Ley N° 19.272 de Descentralización y participación ciudadana, de 18 de septiembre de 2014; y la Política Nacional de Aguas, Ley Nº 18.610 de 2 de octubre de 2009, entre otras, brindan un primer marco de condiciones normativas a partir de las cuales el país ha avanzado en la inclusión de la gestión del riesgo de desastres en la agenda del gobierno en los últimos años[5].
La Ley N° 18.621 del Sinae establece un marco de responsabilidades para la gestión del riesgo de desastres (GRD), abordando los aspectos de prevención, mitigación, atención, preparación, respuesta, rehabilitación y recuperación en situaciones de emergencias y desastres para los niveles nacional y departamental de gobierno.
Como indicamos anteriormente, un importante cambio en el marco normativo del Sinae fue la incorporación de una entidad colegiada de toma de decisiones interinstitucionales, con un cambio de nomenclatura que apunta hacia una nueva visión de la gestión del riesgo. La Ley Nº 19.355 en su artículo 52, estableció una modificación al artículo 9 de la Ley Nº 18.621, indicando: “La Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos es el ámbito de coordinación del Poder Ejecutivo, para la definición de políticas públicas de reducción de riesgo y atención a emergencias y desastres”. Como se puede observar, esta instancia será la primera en la estructura legal, en ampliar el enfoque de “emergencias” al integrar el concepto de “reducción de riesgos” en su nomenclatura.
Además del conjunto de normas que abordan expresamente la gestión integral del riesgo de emergencias y desastres en el país, existe un conjunto de normas, acuerdos y políticas internacionales, de las cuales el Uruguay es signatario, que brindan oportunidades para actuar sobre la causalidad del riesgo y el impacto de los desastres. Estas normas se consideran también orientadoras de esta Política Nacional:
- El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030).
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, fue aprobado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en Sendai (Miyagi, Japón). El Marco de Sendai establece una visión de futuro y orientado a la acción, en cuya elaboración se examinó la experiencia adquirida mediante las estrategias, instituciones y planes regionales y nacionales para la reducción del riesgo de desastres generados en los años anteriores.
Este Marco, constituye la orientación principal emanada desde el ámbito internacional, que identifica objetivos, metas y prioridades de acción, específicas y comunes para toda la comunidad internacional. Esta Política Nacional ha tomado en consideración los contenidos específicos del Marco Sendai, y los aborda en su estructura.
- Los Objetivos de Desarrollo Sostenible
El principal resultado de la Conferencia Río+20 en 2012 fue el acuerdo de los Estados Miembros de iniciar un proceso para el establecimiento de una serie de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en septiembre de 2015, basados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que convergerían en la agenda para el desarrollo después de 2015.
Los 17 objetivos abordan individualmente, y en su conjunto, las causas de fondo del riesgo de desastres. Por tanto, el alcance de estos objetivos, tanto en las agendas nacional como internacional, se constituye en la herramienta principal para una prevención y reducción efectiva del riesgo de desastres, abordándolo desde su identidad principal: como una característica del desarrollo.
- La Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Acuerdo de París
En diciembre de 2015 se celebró en París la 21° Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) aprobada en 1992 y el 11° período de sesiones de la Reunión de las Partes (CMP 11) del Protocolo de Kioto aprobado en 1997.
El Acuerdo de París tiene por objeto reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza, y para ello entre otros, plantea el objetivo a largo plazo de mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento a 1,5°C. Para cumplir con dicho objetivo de temperatura, el Acuerdo establece que todas las Partes deberán presentar su Contribución Determinada a Nivel Nacional (CDN), cada cinco años. Cada CDN deberá considerar una progresión con respecto a la anterior, reflejando la mayor ambición posible de dicha Parte.
El Acuerdo de París afirma y reconoce la importancia de la cooperación internacional para el logro de sus objetivos y en este sentido llama a reforzar la cooperación especialmente para potenciar las acciones de adaptación. Asimismo el resultado del balance mundial que establece el Acuerdo, aportará información que contribuirá al aumento de la cooperación.
Por otra parte, el Acuerdo reconoce la importancia de evitar, reducir al mínimo y afrontar las pérdidas y los daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático. Existen muchos puntos de intersección entre el Acuerdo de París y los objetivos de la gestión integral del riesgo de desastres, principalmente en lo que refiere a la adaptación.
El Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (GAR) 2015 [6] identifica cómo estos tres procesos están estrechamente relacionados, ya que “el aumento del riesgo de desastres, el cambio climático, y la pobreza y la desigualdad, son indicadores de un desarrollo no sostenible. Al mismo tiempo, el aumento de las pérdidas y los impactos ocasionados por los desastres, magnificados por el cambio climático, minará la capacidad de muchos países para hacer las inversiones de capital y los gastos sociales necesarios para alcanzar los ODS”. Por otra parte, “para conseguir resultados satisfactorios en los tres marcos internacionales que están actualmente en debate, es fundamental elaborar un conjunto adecuado de estrategias complementarias para la gestión del riesgo de desastres que se entrelacen y fluyan a través de las decisiones de desarrollo”; y “sin una gestión efectiva del riesgo de desastres, el desarrollo sostenible no será́ sostenible, ni se alcanzarán los ODS”.
- Los ámbitos normativos de auditoría internacional en materia de gestión de riesgos
Existen al menos tres ámbitos internacionales que establecen pautas de auditoría que en algunos apartados involucran la gestión integral de riesgos: (1) Federación internacional de contables International Federation of Accountants (IFAC). Creada en 1977 en Munich, tiene más de dos millones y medio de miembros de 127 países. Produce normas internacionales de contabilidad del sector público (normas IAASB). (2) Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores International Organization of Supreme Audit Institution (INTOSAI). Creada en 1953 bajo los auspicios de la ONU. Cuenta con 134 miembros. Es la organización central para la fiscalización pública exterior. Emite las normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI). (3) Instituto de Auditores Internos The Institute of Internal Auditors (IIA) Creado en 1941 en los EEUU, otorga el “Certified Internal Auditor”. 175.000 socios de 165 países.
Se destacan las normas elaboradas por el segundo de los ámbitos nombrados: ISSAI 5510 sobre la fiscalización de la reducción del riesgo de desastres. ISSAI 5520 sobre la fiscalización de ayuda en caso de desastre. ISSAI 5530 sobre la adaptación de los procedimientos de auditoría para tener en cuenta el riesgo de fraude y corrupción en la fase de emergencia tras un desastre. ISSAI 5540 sobre el uso de la información geoespacial y de los Sistemas de Información Geográfica. INTOSAI 9250 sobre el Marco Integrado de Rendición Financiera de Cuentas (IFAF- Integrated Financial Accountability Framework).
[5] Tomado del informe de aplicación del iGOPP en Uruguay. Banco Interamericano de Desarrollo. 2005
[6] GAR. Informe de EVALUACIÓN GLOBAL SOBRE LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 2015. Hacia el desarrollo sostenible: el futuro de la gestión del riesgo de desastres. Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgo de Desastres – UNDRR
https://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2015/en/gar-pdf/GAR2015…