Ministerio de Economía y Finanzas

4.3. Transferencias a los Gobiernos Sub-nacionales

Las asignaciones presupuestales destinadas a los Gobiernos Sub-nacionales por las diferentes partidas ascendieron en 2018 a 17.881 millones de pesos[1], lo que representa un crecimiento de 138% en términos reales en el período 2005-2018. Es de destacar que los recursos nacionales destinados a los Gobiernos Departamentales aumentaron notoriamente por encima de los ingresos que recibió el propio Gobierno Nacional, que se incrementaron en un 84% en términos reales en el mismo período.

Cabe resaltar, que, en los últimos tres períodos presupuestales, se alcanzó un acuerdo entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales en relación a la determinación y los componentes de las transferencias. Ello contribuyó a que, a lo largo de los últimos 14 años, se ordenaran las relaciones financieras entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales, simplificándose el régimen, dándole más transparencia e incrementándose sustancialmente las transferencias.

Las transferencias que los Gobiernos Departamentales reciben del Gobierno Nacional son fundamentales para éstos, ya que para 15 Intendencias representan más del 40% de la totalidad de los recursos de que disponen. En los casos extremos se encuentra la Intendencia de Treinta y Tres, para la cual los recursos nacionales representan el 60% de los ingresos totales. En el otro extremo, se encuentra Montevideo, que tiene una mayor base contributiva propia, para la cual los ingresos nacionales representan el 10% del total de sus ingresos.

Ello pone en evidencia la importancia que tiene para los Gobiernos Departamentales tener previsibilidad en la percepción de las partidas nacionales, para lo cual, en los últimos años se estableció un cronograma de transferencias para todo el año, lo que permite a los Gobiernos Departamentales proyectar sus ingresos con mayor certidumbre.

En los últimos tres períodos presupuestales, además de mejorar el relacionamiento financiero, se han fortalecido las instancias de cooperación y complementación entre ambos niveles de gobierno, para lo que resulta fundamental la jerarquización dada a la Comisión Sectorial de Descentralización (CSD), como ámbito de coordinación entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales.

Hay que tener en cuenta que se ha verificado un importante incremento de los recursos presupuestales de los organismos nacionales con mayor presencia en el interior del país, como MTOP, MVOTMA, MGAP, ANEP, ASSE, MIDES, INAU, entre

otros, así como los esfuerzos de descentralización y de despliegue en el territorio que la mayor parte de los organismos están llevando adelante. Es de destacar, particularmente, los diferentes programas que desarrolla la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en el territorio nacional y el papel fundamental que cumplen las empresas públicas en este sentido.

Los esfuerzos para apoyar el desarrollo productivo del interior se complementan además con los incentivos tributarios otorgados al amparo del régimen de promoción de inversiones, que valoran especialmente la radicación de inversiones en el interior del país.

Detalle de las partidas de transferencias a los Gobiernos Sub-nacionales

• Literal C) del artículo 214 de la Constitución de la República: entre 2006 y 2020, el porcentaje de los ingresos del Gobierno Nacional que corresponde a los Gobiernos Departamentales es de 3,33% [2]. De esta forma, los Gobiernos Departamentales participan del aumento de los ingresos del Gobierno Central, asociados fundamentalmente al crecimiento del nivel de actividad, a los ajustes para aumentar los ingresos tributarios y a los esfuerzos para mejorar la administración tributaria.
  
  Esta partida se encuentra en parte condicionada al cumplimiento de compromisos de gestión acordados en el marco de la Comisión Sectorial de Descentralización, la cual se ajustará a un 2,9% en caso de incumplimiento. Estos compromisos deberán comprender al menos, estar al día con los consumos corrientes de los entes y el cumplimiento de las resoluciones adoptadas en forma unánime por el Congreso de Intendentes. Cabe destacar que los compromisos acordados se limitaron a los extremos mínimos previstos en la ley.
  
  El total de recursos con destino a los Gobiernos Departamentales por el Literal C) del Artículo 214 de la Constitución ascendió a 14.789 millones de pesos en el año 2018. La cifra es significativamente superior a los 6.615 millones correspondientes al año 2004 expresados a valores de 2018, habiéndose incrementado 124% en términos reales en los últimos catorce años. Este aumento es mayor que el incremento de los ingresos del Gobierno Nacional (84%), fundamentalmente debido a que hasta 2005 se aplicaban deducciones a los ingresos nacionales que se computaban para determinar las partidas departamentales.
  La distribución de estos recursos entre los distintos Gobiernos Departamentales, aprobada en la Ley de Presupuesto, correspondió a lo que fuera propuesto por el Congreso de Intendentes y responde principalmente a la aplicación de los criterios de población, superficie, inversa del PIB y necesidades básicas insatisfechas, más algunos ajustes puntuales. 

• Fondo de Desarrollo del Interior (FDI): la Ley de Presupuesto Nacional 2010-2014 incrementó la partida prevista en el numeral 2 del artículo 298 de la Constitución de la República, que asigna recursos a los Gobiernos Departamentales para fomentar el desarrollo en el interior del país, pasando de un 25% de los recursos del fondo presupuestal, a un 33% [3]. La ejecución de esta partida fue de 1.467 millones en este último año, lo cual representa un incremento de 32% en términos reales en los últimos 14 años.
• Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios: el Presupuesto 2010-2014 asignó una partida anual de 50 millones de pesos para los años 2011 a 2014, que se distribuyó entre los Gobiernos Departamentales en forma proporcional al número de municipios ^[4].
  La Ley de Presupuesto 2015-2019, amplió sustancialmente este Fondo, que alcanzará los 1.000 millones al final del período [5], a partir del aporte de los Gobiernos Departamentales con parte de los recursos que les corresponden por el artículo 214 de la Constitución y del aporte adicional del Gobierno Nacional. En el año 2018, los recursos totalizaron 1.004 millones de pesos, de los cuales 630 millones fueron aportados por los Gobiernos Departamentales y 374 millones por el Gobierno Nacional.
  Para 2019 la partida totalizará 1.000 millones de pesos, de los cuales 450 millones serán aportados por el Gobierno Nacional y 550 millones por los Gobiernos Departamentales. Todas estas partidas están expresadas a valores de enero de 2015.

• Subsidio al alumbrado público: el subsidio instaurado en el año 2008 tuvo un carácter incremental hasta alcanzar el 30% de la facturación medida en el año 2011. Su diseño buscaba ser un estímulo al cambio tecnológico, y se abonaba siempre que el Gobierno Departamental se encontrase al día con el pago de estas obligaciones.
  La Ley Nº 18.870 del 23 de diciembre de 2011, incrementó este subsidio en un 10% anual a partir de 2012, hasta alcanzar en 2014 un máximo de 60%. El incremento anual estaba sujeto a que los Gobiernos Departamentales cumplieran con los siguientes requisitos en forma incremental en los años sucesivos: en primer lugar, suscribir un convenio con UTE por el pago de las deudas anteriores a 2011; posteriormente, suscribir con OPP y UTE un Plan Departamental de Eficiencia Energética para el Alumbrado Público; y, por último, para 2014, suscribir un Plan Departamental de Extensión y Mantenimiento de Porcentaje Medido del Alumbrado Público. En todos los casos debía verificarse semestralmente que los planes acordados se encontraban dentro de los márgenes de ejecución previstos.
  Para continuar generando incentivos a la eficiencia energética, en la Ley de Presupuesto Nacional 2015-2019 se aseguró una partida de 500 millones de pesos anuales a ser distribuida entre los Gobiernos Departamentales con el objetivo de asumir hasta el 40% de la facturación de energía eléctrica y para incentivar el cambio de tecnología que habilite el avance en el uso eficiente de la energía. Esta partida se ajusta anualmente en base a la evolución de las tarifas eléctricas.

• Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares (SUCIVE): entró en vigencia en el año 2012, unificándose a nivel nacional los aforos y las alícuotas según tipología de vehículos y generándose un sistema unificado para la cobranza de la patente.Para viabilizar este cambio histórico, en una primera instancia se creó el Fondo Nacional de Unificación del Tributo de Patente de Rodados, comprometiéndose el Gobierno Nacional a aportar, en el período 2012 a 2015, lo necesario para asegurar que ninguno de los Gobiernos Departamentales percibiese una recaudación inferior a lo que hubieran recaudado en el año 2010 por este concepto. El Gobierno Nacional llegó a aportar a este Fondo 579 millones de pesos en 2012, teniendo luego un costo decreciente, en la medida que los nuevos empadronamientos incrementaron la recaudación propia de las Intendencias, reduciéndose por tanto los aportes del gobierno a dicho Fondo, que finalizó en el año 2015.
  Adicionalmente, el Gobierno Nacional asumió los costos de gestión y administración del sistema, incluyendo los costos del sistema informático, la publicidad y las comisiones de los agentes de cobranza.
  En el Presupuesto Nacional 2015-2019, se estableció una partida de 250 millones de pesos anuales para cubrir los gastos de administración, las comisiones de los agentes de cobranza y aquellos desarrollos necesarios para expedir el Permiso Nacional Único de Conducir (PNUC), el cual logró implementarse el 31 de diciembre de 2017.

• Impuesto al Patrimonio del sector agropecuario: la Ley Nº 19.088 del 14 de junio de 2013, gravó con el impuesto al patrimonio a las explotaciones agropecuarias, destinándose a la UTEC el equivalente al 10% de su producido, a los Gobiernos Departamentales el 90% de lo recaudado en el año 2013 y el 45% de lo recaudado en el 2014 y 2015, y al MTOP el 45% restante por los dos últimos años (2014-2015).
  Las partidas destinadas a los Gobiernos Departamentales tuvieron por destino apoyar proyectos de rehabilitación y mantenimiento de la caminería departamental fuera de las zonas urbanas, incluyendo la adquisición de maquinaria vial.  En el año 2013, se ejecutó por este concepto 990 millones de pesos, en 2014,  791 millones [6] y en 2015, 421 millones. A partir de 2016, este concepto se incorpora a las partidas de caminería que gestiona la OPP.
• Caminería Forestal: el Presupuesto 2010-2014 fortaleció este programa que llevaba adelante el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, al que se asignaron 150 millones de pesos anuales a partir de 2011 para rehabilitación y mantenimiento de la red vial departamental. A partir de 2016, estos recursos se incorporan a las partidas de caminería que gestiona la OPP.
• Caminería Departamental: la Ley de Presupuesto 2015-2019, prevé partidas anuales por 950 millones de pesos destinados a la Caminería Departamental. De esta manera, se consolida una transferencia anual equivalente a lo que los Gobiernos Departamentales percibían por concepto de Impuesto al Patrimonio y Caminería Forestal. Con el objetivo de realizar un manejo integrado de este tipo de apoyos, se centralizaron en la OPP los proyectos de caminería que hasta la fecha eran ejecutados por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Cabe aclarar que, la partida de caminería que gestionaba el MTOP por 350 millones de pesos forma parte de la partida que les corresponde a los Gobiernos Departamentales por el artículo 214. Las partidas para emergencias son extraordinarias, y han tenido como destino atender la reparación en la caminería de los daños provocados por las inundaciones del 2014 (230 millones de pesos) y la emergencia ocurrida por el tornado de Dolores de 2016 (360 millones de pesos).
• Partida Área Metropolitana: la Ley de Presupuesto 2015-2019 recoge la decisión del Congreso de Intendentes de respaldar la solicitud de las Intendencias de Montevideo y Canelones de contar con recursos adicionales para financiar obras de infraestructura vial y de transporte en el área metropolitana, procurando su integración a las redes nacionales y que a la vez, sean de interés del Gobierno Nacional. A dichos efectos, se asignó una partida anual de 285 millones a partir de 2018, con el objetivo de contribuir al financiamiento de las obras de infraestructura vial y de transporte que se acuerden entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales de Montevideo y Canelones.
  Se presentan los cuadros que detallan la información de la totalidad de las partidas que les corresponden a cada Gobierno Departamental para el año 2018, así como un detalle rindiendo cuenta de la partida por el artículo 214 de la Constitución.

A continuación, se presenta un cuadro explicativo en el cual se concilia el cálculo de la partida del artículo 214 de la Constitución para el año 2018 y sus diversos componentes, con las partidas registradas presupuestalmente para el mismo año fiscal. Como puede observarse, existe un desfasaje en el monto que surge del cálculo de la partida y la registración presupuestal, como se detalla en el cuadro siguiente.

[1] El total de las asignaciones incluye el cálculo de la partida del artículo 214 de la Constitución por el 3,33% de los ingresos nacionales (14.789 millones de pesos en 2018), más la ejecución presupuestal de las restantes partidas destinadas a los Gobiernos Departamentales. Existen algunos desfasajes en la imputación presupuestal correspondiente a la partida del artículo 214 de la Constitución, que se detallan en esta sección.
[2] En el marco de la CSD, se acordaron ajustes en los ingresos considerados para la determinación de la partida a partir del 2018, haciendo uso de las facultades previstas en la última Ley de Presupuesto.

[3] El numeral 2) del artículo 298 de la Constitución de la República crea un fondo presupuestal, el cual se constituye con el 11% de los tributos nacionales recaudados fuera del departamento de Montevideo en el año 1999, actualizados anualmente en base al Índice de Precios de Consumo.