3.3. Ministerio del Interior
La seguridad interna constituye una clara prioridad de gobierno, siendo además una de las principales preocupaciones de la población. En función de ello, en los últimos años se destinaron importantes montos de recursos al Ministerio del Interior, aumentando su gasto un 57%[1] en términos reales en el período 2010 - 2018. Ello significó un incremento de más de 8.400 millones de pesos a valores de 2018, destinados principalmente a financiar un sustancial incremento de los salarios, la incorporación de más efectivos, mejoras de la infraestructura y del equipamiento y en los últimos años, un importante fortalecimiento tecnológico.
Para dimensionar este Ministerio, hay que tener en cuenta que el gasto en 2018 ascendió a 27.109 millones de pesos, representando el 11% del total del gasto de la Administración Central y los Organismos del artículo 220 de la Constitución y cuenta con unos 32.000 cargos ocupados.
La estrategia seguida para la mejora en la gestión policial se apoya en cuatro pilares fundamentales: a) gestión de recursos humanos; b) cambios institucionales; c) gestión de tecnología; d) mejora de infraestructura.
- Gestión de los recursos humanos
La mejora en la gestión de los recursos humanos iniciadas en el anterior período presupuestal abarcó múltiples líneas de acción, entre las que se destacan: i) importantes incrementos salariales, asociados en parte al cumplimiento de compromisos de gestión; ii) nueva Ley Orgánica Policial; iii) disminución de la jornada laboral vinculada a la reducción de las horas del servicio de custodia extraordinario (servicio 222), sin que ello implicara una disminución del salario; iv) aumento en el número de funcionarios; v) Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO); vi) incorporación del operador penitenciario a la gestión carcelaria.
- Importantes incrementos salariales: los salarios aumentaron significativamente, como factor básico para la dignificación de la función policial y, por ende, como un prerrequisito básico para un mejor desempeño. A vía de ejemplo, el salario de un Agente pasó de 20.919 pesos en 2010 a 34.173 pesos en 2018, todo expresado a valores de 2018, lo que implica un aumento del 72% real en el período.
Este aumento salarial incluye componentes asociados a “compromisos de gestión”, que constituyen una herramienta útil para explicitar objetivos institucionales y orientar acciones para su cumplimiento, así como también, la partida prevento represiva.
- Nueva Ley Orgánica Policial (LOP): en el año 2015 se aprobó una nueva Ley Orgánica Policial, sustituyendo la que estaba vigente desde el año 1971 e introduciendo importantes cambios en la estructura y organización de la policía. La última Ley de Presupuesto, instrumenta varios aspectos de la nueva Ley Orgánica a partir de 2016. En lo que tiene que ver con la estructura, se unifican grados del escalafón policial, pasando de 14 a 10 grados, lo que también significó ajustes salariales para varios de ellos.
Reducción de la jornada laboral: hasta el año 2010 no existían limitaciones en la cantidad de horas que un policía podía destinar al servicio extraordinario 222,
- percibiendo algunos funcionarios hasta 200 horas mensuales por este concepto. La Ley de Presupuesto 2010-2014 redujo gradualmente la cantidad máxima de horas que un efectivo puede realizar por este servicio, limitándose a un máximo de 50 horas a partir de 2015.
Esta reducción implicó un gran desafío. La disminución gradual de horas de servicio 222 debía compensarse con un incremento en la retribución del policía por servicio ordinario. El principal objetivo fue la mejora en la calidad de vida del policía junto con una mayor concentración de esfuerzos en su función ordinaria, sin que esto involucrara una pérdida salarial. La disminución de horas disponibles también implicó un cambio en la planificación y gestión del Ministerio, destinando el servicio 222 a aquellos servicios que se corresponden estrictamente con la tarea de seguridad que la policía nacional tiene por cometido.
Para facilitar esta transición, a partir del año 2011, se retomó la modalidad de contratación de policías eventuales, siendo estos efectivos que prestan un servicio para terceros dentro de su horario habitual de trabajo [1] con el objetivo de cubrir la demanda de servicios de vigilancia. Desde el año 2016, el Ministerio cuenta con un cupo máximo de 2.000 policías eventuales.
- Aumento del número de funcionarios: en los últimos años se incrementó significativamente la dotación de recursos humanos dedicados a la seguridad interna y a tareas de rehabilitación en establecimientos carcelarios. En la Ley de Presupuesto 2010-2014, se crearon más de 3.200 cargos, de los cuales 1.500 correspondían al Instituto Nacional de Rehabilitación y adicionalmente, en la Rendición de Cuentas de 2011, se crearon 300 cargos para la Guardia Republicana. Siguiendo en esta línea, en la última Ley de Presupuesto, se previó la creación de 196 cargos del escalafón penitenciario a partir de 2017.
Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO): a partir de 2016 y en aplicación de la nueva Ley de Presupuesto, se creó el Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO). Este régimen de trabajo de alta especialización cuenta actualmente con 1.700 efectivos con dedicación exclusiva, cuyo accionar se centra en zonas consideradas críticas, mediante patrullaje preventivo y disuasivo principalmente. Por la complejidad de su tarea y el régimen laboral especial que comprende, estos
- efectivos perciben una compensación especial, con lo que la retribución de un agente de segunda ejecutivo asciende a 46.500 pesos, a valores de 2018.
- Operador Penitenciario Escalafón “S”: en el año 1986, se agrega el personal penitenciario a la estructura de escalafones del Ministerio. A través de la Ley de Presupuesto 2010-2014, se crea el Instituto Nacional de Rehabilitación y los primeros cargos para este escalafón.
El operador penitenciario cumple un rol fundamental y diferente al policial en los establecimientos penitenciarios. Tiene tareas de facilitador y promotor de la intervención socioeducativa, atendiendo a las necesidades de las personas privadas de libertad, acompañando su circulación y comportamiento dentro de la unidad de internación. Para su ingreso deben contar con un curso de formación y capacitación de 6 meses.
- Cambios institucionales
En los últimos años se llevaron adelante importantes cambios institucionales con el objetivo de mejorar la efectividad de la respuesta policial.
Se incrementó la participación del personal destinado a tareas ejecutivas, reduciéndose el personal afectado a funciones administrativas o de apoyo. Para ello, entre otras medidas, se incrementó la partida “prevento-represiva” y adicionalmente, en la última Ley de Presupuesto, se previó la contratación de becarios para la atención al público en las seccionales de Montevideo.
En 2013, se llevó a la práctica una reestructura en el cuerpo de respuesta de la Jefatura de Policía de Montevideo, que pasa a organizarse en base a cuatro zonas de carácter ejecutivo en puntos estratégicos de la capital (Jefaturas Operativas). Este cambio centraliza en las 4 zonas el accionar de las 25 seccionales policiales y descentraliza hacia estas cuatro zonas las funciones de los cuerpos especializados, con el objetivo de mejorar la eficacia de la acción y respuesta policial.
Bajo una nueva perspectiva del rol del Ministerio del Interior, más cercana al ciudadano y fomentando la participación del mismo, se vienen realizando diversas acciones, como el fortalecimiento de la Policía Comunitaria y la participación en las Mesas de Convivencia de Seguridad Ciudadana y se ha procurado integrar acciones preventivas en materia de seguridad pública con políticas sociales.
En cuanto al sistema carcelario, se transfirió la gestión de todos los establecimientos al Instituto Nacional de Rehabilitación, lo que conlleva importantes cambios en la organización de los centros de reclusión y de las jefaturas, con el objetivo de separar las funciones específicas de cada una.
Estos cambios requieren una mejora permanente en la formación y capacitación de los recursos humanos, habiéndose fortalecido el rol de la Escuela Nacional de Policía, adecuando la currícula, dotándola de más docentes y mejorando su infraestructura.
- Gestión de tecnología
La incorporación de tecnología y sistemas de información constituye un elemento fundamental para la modernización de la gestión policial y para potenciar su eficacia y resolutividad.
El Ministerio viene llevando a cabo un importante desarrollo de sistemas de información. Estos procesos, requieren además de la incorporación de equipamiento, cambios culturales y de procedimientos, que implican la formación de los recursos humanos y la adaptación a nuevas formas de gestionar y actuar.
Se destaca el desarrollo del Sistema de Gestión de Seguridad Pública; el sistema de comunicaciones y vigilancia (TETRA); el sistema de control vehicular (SISCONVE), que, junto con el equipamiento de los vehículos con GPS, permiten una optimización en el despliegue del patrullaje y en el consumo de combustible. Desde 2016, se encuentra operativo el sistema de interceptación de llamadas denominado Guardián, que opera en los casos en que la justicia así lo disponga.
Uno de los emprendimientos más ambiciosos del Ministerio, ha sido la instalación de cámaras de video vigilancia a partir del año 2014 en diversas zonas de Montevideo, extendiéndose posteriormente a distintos puntos del interior, lo que conlleva un cambio significativo en la forma en que se instrumenta la vigilancia y la respuesta policial. En el año 2018, se avanzó en la instalación de 3.000 cámaras en la Zona Metropolitana, adicionales a las 1.000 que ya funcionaban en diversas zonas de Montevideo, con el consiguiente incremento de costos operativos. En ese mismo año, se recibió una donación de 2.000 cámaras del Gobierno de la República de China, cuya instalación se espera concretar en el año 2019, destinándose 1.400 al interior del país. Es importante mencionar que el Ministerio realiza, además, el monitoreo de 1.300 cámaras cuya adquisición estuvo a cargo de las Intendencias, principalmente de Maldonado y en menor medida, de Canelones y Rocha. Todo este despliegue conlleva un importante incremento de los gastos operativos asociados, según se analiza más adelante.
Se ha realizado una importante actualización tecnológica de la policía técnica, incorporándose un laboratorio de ADN, que complementa el Sistema Automático de Identificación Dactilar. Asimismo, se procuró la capacitación en investigación criminal con el objetivo de mejorar la profesionalización del personal. También se incorporó la tecnología de verificación de presencia y localización de personas para casos de alto riesgo en violencia doméstica, a través de tobilleras.
Se desarrolló el Sistema de Gestión Carcelaria, mediante el cual, se registra toda la información relativa a las personas privadas de libertad. Para el año 2018 se encontraba 100% operativo en todos los establecimientos penitenciarios.
En lo relativo a documentos de identidad, cabe destacar que, a partir del año 2015, comenzó la emisión de cédulas de identidad y pasaportes con mayor nivel de seguridad, acorde a las exigencias internacionales, contando con un chip que permite la incorporación de información biométrica y para la cédula de identidad, la firma digital.
El Ministerio también ha realizado esfuerzos para la mejora de las compras y de su gestión interna y de sus recursos humanos. Más recientemente, está instrumentando sistemas para la gestión presupuestal y financiera, que le permitirán mejorar la planificación y la información para la toma de decisiones, contando para ello con apoyo del Programa de Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria del MEF.
- Mejora de infraestructura y equipamiento
La mejora en la gestión policial no sólo requiere de inversiones en materia tecnológica, sino que también es necesario contar con una flota vehicular a disposición y efectivos adecuadamente equipados. Es así que, en los últimos años, se han realizado importantes inversiones en renovación del equipamiento policial y se ha incrementado la cantidad de vehículos afectados al patrullaje, unificando los procedimientos para su mantenimiento y reparaciones. En el año 2012, se firmó un convenio con el Centro de Talleres Mecánicos de Automóviles, que facilita el acceso a talleres especializados, ordena los controles y costos, a la vez que disminuye los tiempos de reparación.
En esta misma línea, se creó una unidad aérea de la Policía Nacional, que cuenta con un avión y tres helicópteros para el fortalecimiento del patrullaje, así como también para servicios de apoyo y traslados.
En el año 2018 se inició la construcción de la nueva sede de la Jefatura de Montevideo, previendo su finalización para el año 2019. A su vez, se han incorporado y se proyecta seguir incorporando Unidades Especializadas en Violencia Doméstica (UEVD) y se han llevado a cabo remodelaciones en diversas dependencias del Ministerio en Montevideo y el interior del país.
En cuanto a la infraestructura carcelaria, las importantes inversiones realizadas principalmente en el período presupuestal 2010-2015 han permitido mejoras significativas en la capacidad de las instalaciones, la seguridad de las mismas y en las condiciones de reclusión, lográndose un incremento neto de 2.800 nuevas plazas[1].
Se destaca la construcción de revisorías y guardias perimetrales en varios establecimientos y la incorporación de scanners con el objetivo de mejorar las condiciones de seguridad y control. En el año 2018 se finalizó la construcción de un nuevo centro penitenciario en Florida y se encuentran en ejecución diversas obras de acondicionamiento en los restantes centros.
En marzo de 2018 se inauguró el primer proyecto de asociación público privada del país, para el diseño, construcción, operación y financiamiento de un centro penitenciario para 1.860 plazas y un edificio de “admisión y clasificación” de 100 plazas. El valor estimado de la inversión fue del orden de los 70 millones de dólares y el pago anual al contratista, que incluye además alimentación, lavandería, biblioteca y espacio de recreación, ronda los 19 millones de dólares anuales por un plazo de 27,5 años. De esta manera, se complementan los esfuerzos de inversión realizados, asegurando una mayor disponibilidad de plazas y procurando un nuevo modelo de gestión en materia carcelaria. Cabe destacar que habiendo transcurrido algunos meses desde su inauguración, la ocupación no es plena aún y todavía se está trabajando en la adopción de un nuevo modelo de gestión a efectos de lograr incorporar los beneficios previstos con el cambio de régimen.
Complementando este proceso, se ha puesto énfasis en el trabajo para la reinserción en la sociedad de las personas privadas de libertad, fortaleciéndose la Dirección Nacional de Apoyo al Liberado (DINALI). En este sentido, en el año 2018 se inauguró la Posada Camino, que brinda alojamiento durante los primeros meses, a reclusos recientemente liberados y tiene como objetivo brindarles apoyo en este proceso de reinserción.
Cabe señalar que, en los últimos años, la población reclusa ha aumentado en forma significativa pasando de 8.300 en 2009 a 10.200 en 2018. Habiéndose alcanzado un pico máximo en 2016, la población reclusa se redujo levemente en los dos últimos años.
Se observa un cambio en cuanto a la composición entre reincidentes y primarios. Hasta el año 2017 estos últimos representaban el 40% de la población carcelaria total, mientras que en el año 2018 pasan a ser un 53%.
Análisis de la ejecución presupuestal
En el año 2018, los gastos de funcionamiento se incrementaron significativamente, un 9% en términos reales respecto al año 2017, principalmente debido a los costos operativos vinculados a las cámaras de video vigilancia y al aumento de flota, así como también a la mayor demanda de tobilleras por casos de violencia doméstica y salidas transitorias.
El monto de inversiones se mantiene relativamente estable en los últimos años, en el orden de los 800 millones de pesos, variando su composición de acuerdo a las prioridades del Ministerio. En cuanto a las remuneraciones, en la Ley de Presupuesto, se establecieron varias partidas adicionales a partir de 2016, que alcanzaron los 628 millones de pesos. Estos incrementos fueron focalizados en financiar las adecuaciones para la aplicación de la nueva Ley Orgánica Policial, la implementación del régimen de trabajo de alta dedicación (PADO) que busca mejorar la efectividad de la respuesta policial y aumentos salariales para el escalafón “S” penitenciario. Es importante mencionar que en el año 2018 se estableció una partida destinada al pago de compensación por nocturnidad.
[1] El gasto aumentó un 57% en el período 2010-2018, si no se considera el servicio 222, en tanto si éste se considera, la variación es de 44% real.