3.14. Ministerio de Desarrollo Social
El MIDES es el ministerio encargado de la coordinación de las políticas sociales y, en algunos casos, también de la ejecución directa de las mismas, siendo responsable de la definición, articulación, seguimiento, supervisión y evaluación de los planes y programas en su área de competencia, procurando la integración social de todos los uruguayos, principalmente de los sectores más vulnerables de la sociedad.
El gasto ejecutado por MIDES se incrementó significativamente en los últimos años, llegando a duplicarse en el período 2010-2018. El gasto total pasó de unos 4.434 millones de pesos en el año 2009, a 8.915 millones de pesos en el año 2018, todo expresado a valores 2018.
La última Ley de Presupuesto estableció algunos cambios institucionales a partir del año 2016, que afectan la estructura de este Ministerio. El Instituto Nacional de Alimentación (INDA) pasó a la órbita del MIDES, dejando de ser una Unidad Ejecutora del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el programa Uruguay Crece Contigo (UCC), que se desarrollaba en la órbita de la Presidencia de la República, también pasó a formar parte del MIDES. Para un mejor análisis, se realizaron las reclasificaciones de créditos para años anteriores, a efectos de reflejar la situación institucional actual del Inciso.
En el año 2015, se creó el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC), cuya Secretaría opera en el ámbito del MIDES. En la Ley de Presupuesto se le asignaron recursos crecientes para el despliegue de sus programas, cuyas líneas de acción son ejecutadas por el MIDES, ANEP e INAU, como se analiza más adelante.
Además de los cambios institucionales, es importante señalar que el MIDES a su vez, viene llevando adelante un proceso de ordenamiento de su estructura y de los vínculos laborales permanentes. En la Ley de Presupuesto se limitó el ingreso de personal adicional contratado a través de organizaciones de la sociedad civil y se estableció un mecanismo para que aquellos que a la fecha de promulgación de la ley prestaran servicios en esta modalidad, pudieran ingresar a la función pública. Como consecuencia de ello, se presupuestó un total de 1.274 funcionarios, habiendo otros que no aceptaron la propuesta.
Cabe mencionar además que se han adoptado diferentes medidas con el objetivo de mejorar la gestión interna a través de una racionalización y focalización de los recursos asignados. Como una primera medida se destaca la puesta en marcha de un sistema informático de rendición de cuentas, que permite el seguimiento del presupuesto asignado a los convenios con organizaciones sociales, así como la sistematización de los datos. Este pasaje de controles manuales a un sistema integrado, permite mejorar la eficacia y eficiencia, racionalizando recursos.
En cuanto a los créditos presupuestales, los gastos de funcionamiento se han duplicado en términos reales en el período 2010-2018, pasando de 3.873 millones de pesos en 2009, a 7.426 millones de pesos en el año 2018, todo expresado a valores de 2018. Debido a las modalidades en que MIDES presta sus servicios, dichos gastos constan principalmente de transferencias, ya sea para prestaciones directas, como para diversas organizaciones encargadas de llevar adelante los diferentes programas.
A continuación, se analizan detalladamente los principales instrumentos del MIDES para implementar sus productos, de acuerdo a las siguientes agrupaciones: a) los que ejecuta el MIDES sin considerar el INDA, ni el SNIC; b) los que ejecuta el INDA; c) los que ejecuta el SNIC.
Programas que ejecuta el MIDES sin considerar el INDA ni el SNIC
Una de las principales líneas de acción dentro del MIDES es la Tarjeta Uruguay Social (TUS), comprendida dentro del programa de Apoyo Alimentario. Por otra parte, los refugios, centros de cuidados y jóvenes en red, entre otros, se encuentran comprendidos bajo las Medidas de Inclusión Social. También se destaca el programa de Género, Generaciones y Capacidades Diferentes, que incluye principalmente la Dirección Nacional de Promoción Sociocultural, PRONADIS, Inmayores y casas asistidas, y el programa Igualdad de Género, que incluye centros para madres con niños, niñas y adolescentes, así como también un departamento de violencia basada en género. En otras asistencias se destacan, el programa Uruguay Crece Contigo enfocado en la primera infancia, contribuyendo con el cuidado de niños hasta 4 años y mujeres embarazadas. En cuanto a los adultos que se encuentren desocupados y en situación de vulnerabilidad económica, el programa socioeducativo laboral “Uruguay Trabaja”, bajo el programa Trabajo Protegido, lleva adelante un proyecto para lograr la inserción laboral. En lo que respecta al adulto mayor, el Ministerio cuenta con un programa de Asistencia a la Vejez que ofrece subsidios a personas entre 65 y 70 años.
El principal gasto de funcionamiento del MIDES es el programa Apoyo Alimentario, mayormente a través de la Tarjeta Uruguay Social (TUS). Dicho programa representa un 30% del gasto total del Ministerio y en los últimos cinco años se incrementó en casi un 38% en términos reales, alcanzando una ejecución de 2.658 millones de pesos en 2018. Este incremento se origina, fundamentalmente por un aumento del número de tarjetas con dotación duplicada en hogares con mayor vulnerabilidad.
En promedio la cantidad de tarjetas aumentaron considerablemente. En particular, las tarjetas dobles pasaron de 27.477 en 2014, a 41.318 en 2018, en tanto las tarjetas simples crecieron en menor medida, pasando de un promedio de 31.132 en 2014 a 39.359 en 2018.
Dentro del programa se han implementado nuevas medidas que afectaron tanto la cantidad, como la composición de las tarjetas simples y dobles. Estas medidas incluyen desde 2015, la incorporación de indicadores de emergencia habitacional y problemas de vivienda, como complemento al Índice de Carencias Críticas (ICC). En 2016, a los hogares en zonas inundadas, se les facilitó el acceso a tarjetas por un período de tiempo determinado. A su vez, en el mismo año, deja de entregarse en especie la leche fortificada con hierro y se comienza a acreditar en la tarjeta un complemento por cada niño menor de 4 años o mujer embarazada. En 2017, a las personas trans que además tienen TUS otorgada por ICC, se les comienza a acreditar de manera independiente ambos beneficios. Adicionalmente, se aumenta la cantidad de cupos especiales en todo el país, pasando de 400 a 1.000, se extiende el plazo de 6 meses a 1 año y se incorporan los prenatales, como un menor más del hogar para el cálculo del ICC. Cabe destacar que en los últimos años se intensificaron las visitas a efectos de evaluar las condiciones de los hogares.
Las tarjetas duplicadas pasaron de ritmos de crecimientos muy elevados, en el entorno del 15% anual, a moderarse en los últimos dos años. En tanto, las tarjetas simples disminuyeron, luego crecieron y tuvieron incrementos moderados en los últimos dos años. Si bien la composición de las tarjetas varió, el crecimiento en términos reales se ha mantenido a un ritmo constante, del orden del 5% anual para el período 2014-2018.
El monto de las TUS se ajusta en función de la evolución del Índice de Precios de Alimentos y Bebidas no Alcohólicas (IPAB). Cabe destacar que desde el año 2016 el IPAB ha evolucionado por debajo del IPC, por lo tanto, si se analiza en términos del IPC, se observa una reducción del 5% en 2018. El monto que recibe una familia con cuatro o más hijos, es de unos 5.300 pesos mensuales a valores de 2018.
Otra de las principales líneas de acción del MIDES son los Refugios, que abarcan el Programa de Atención a Personas en Situación de Calle, de Atención de Mujeres con Niños, Niñas y Adolescentes, los Centros de Cuidados y Casas Asistidas.
En todo el país existen 47 centros, de los cuales 42 se encuentran en Montevideo, 3 en Canelones, 1 en Maldonado y 1 en San José. Cuentan con una cantidad permanente de cupos durante el año, que se incrementan en invierno. En 2018 se contó con una cantidad de 1.565 cupos permanentes y 205 contingentes, lo que implicó una ejecución presupuestal de 618 millones de pesos.
El programa de Asistencia a la Vejez es otro de los programas relevantes del MIDES. En el período 2010-2018 la ejecución se incrementó 66% en términos reales, alcanzando los 418 millones de pesos en 2018. En el año 2017, como consecuencia de una facilitación del trámite para el acceso al beneficio, se observó un salto sustantivo en la cobertura, pasando de un promedio de 2.800 a 3.400 personas. El monto por beneficiario es del orden de los 10.300 pesos mensuales, a valores de diciembre de 2018.
Uruguay Trabaja es un programa socioeducativo que forma parte del componente Trabajo Protegido. Está enfocado en personas entre 18 y 64 años de edad, en situación de vulnerabilidad socioeconómica y con nivel educativo inferior a tercer año del Ciclo Básico, que se encuentren desocupadas hace más de dos años a la fecha de inicio de las inscripciones. El programa brinda cursos y capacitaciones en diversos oficios, así como una prestación social brindada a través del BPS. El programa consta de un total de 30 horas semanales, donde la participación dura ocho meses en ciudades y capitales y hasta seis meses en pequeñas localidades.
El programa tuvo un crecimiento del orden del 16% real en el período 2014-2017. Cabe destacar que la ejecución del programa puede presentar variaciones anuales, ya sea por desfasajes por corrimientos de pagos, o por la existencia de cupos vacantes. Por dichas razones la ejecución en el 2018 fue menor, analizando el período 2014-2018 el crecimiento representa el 2%.
La cantidad de cupos se ha mantenido relativamente constante en los últimos años, en el orden de los 3.400 aproximadamente. El monto del beneficio equivale a 2,35 BPC, que significan unos 9.043 pesos a valores de 2018.
En cuanto al programa de Violencia Basada en Género, cabe mencionar que en 2018 se profundizaron las acciones que el MIDES viene llevando adelante desde hace varios años. Para atender este tema, en la última Rendición de Cuentas se asignaron recursos a diferentes ministerios.
Instituto Nacional de Alimentación (INDA)
El INDA se incorporó a este Ministerio a partir del año 2016, lo que permitió racionalizar beneficios y recursos e identificar solapamientos entre diferentes programas dirigidos a sectores de similares características. Esto permitió no sólo mejorar la gestión, sino que significó un mejor abordaje a las diferentes problemáticas bajo el marco del desarrollo de un sistema unificado de transferencias.
La ejecución total del INDA en 2018 alcanzó los 724 millones de pesos y consta principalmente de compras de alimentos y transferencias. Los principales instrumentos incluyen las transferencias monetarias a jubilados y pensionistas del BPS, la tarjeta alimentaria INDA, alimentación INDA y transferencias a intendencias a través del Sistema Nacional de Comedores.
Las transferencias monetarias efectuadas a jubilados y pensionistas del BPS, que fue incorporada a las prestaciones del BPS, tuvo una ejecución de 189 millones de pesos, lo que equivale a una atención de 82.000 beneficiarios en promedio, con un costo aproximado de 190 pesos mensuales. En cuanto a las tarjetas alimentarias del INDA, la cantidad promedio superó las 24.000 en 2018, con una prestación de 600 pesos mensuales, lo que implicó una ejecución presupuestal de 188 millones de pesos. Alimentación INDA, incluye básicamente la compra de alimentos frescos y secos y bandejas de alimentación, destinadas principalmente a comedores, refugios y otros. En 2018 se destinó en transferencias a intendencias un monto de 53 millones de pesos, correspondiente a los convenios vigentes con las intendencias en el interior del país para gestionar los comedores. En Montevideo los comedores son gestionados directamente por el INDA.
Cabe mencionar que en los últimos años se llevaron a cabo cambios que permitieron mejoras en la gestión, como el pasaje de beneficios en especie a las tarjetas alimentarias.
Por otro lado, en 2018 se transfieren al INAU los créditos del INDA y del SNIC destinados a cubrir los gastos de alimentación en los centros CAIF, permitiendo centralizar en INAU la gestión de transferencias económicas hacia los CAIF y que el INDA se centre en el acompañamiento técnico, capacitación y supervisión de los aspectos alimentarios y nutricionales.
Otro hecho relevante es el establecimiento de protocolos de actuación con el Sistema Nacional de Emergencias, mejorando la gestión para hacer frente a las emergencias.
Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC)
La coordinación del SNIC se encuentra a cargo de la Secretaría de Cuidados, que funciona en la órbita del MIDES, quien, además, se encarga de llevar adelante de forma directa algunas prestaciones. El Sistema comprende tanto nuevas prestaciones, como la coordinación y expansión de servicios ya existentes, incluye también la regulación de las personas que prestan servicios de cuidados.
En la Ley de Presupuesto y posteriores Rendiciones de Cuenta, se ha puesto especial énfasis en el desarrollo del SNIC, destinándole recursos incrementales. En términos reales la ejecución presupuestal aumentó en 174% para el período 2016-2018, en 2018 la ejecución fue de 2.485 millones.
Existen transferencias de créditos hacia programas de otros organismos, a fin de dar cumplimiento a diversos convenios, por lo que la ejecución efectiva del gasto se encuentra reflejada en los organismos que recibieron los fondos. A su vez, puede ocurrir que dentro del mismo organismo se realicen transferencias de fondos hacia programas no pertenecientes al SNIC, o reasignaciones entre los mismos programas pertenecientes al SNIC.
A continuación, se presentan los créditos y la ejecución del SNIC en 2018, desagregado por incisos y proyectos.
En 2018, los programas del SNIC ejecutados por el MIDES, disponían de un crédito de 1.187 millones de pesos, destinados principalmente a asistentes personales (AP), fortalecimiento de capacidades institucionales y becas de inclusión socio-educativa, ejecutándose el 96% de las asignaciones.
El servicio de Asistentes Personales, representa más del 80% de los créditos que el MIDES destina a Cuidados, alcanzando los 962 millones de pesos. Los beneficiarios del programa son personas en situación de dependencia severa, menores de 29 años o mayores de 80 años, que cuentan con un AP para asistirlos en el desarrollo de las actividades de la vida diaria, concurriendo a su domicilio en los días y horarios acordados con el usuario por un total de 80 horas mensuales. El costo mensual por AP equivale a 4,6 BPC, que significan unos 17.700 pesos a valores de 2018.
El nivel de prestaciones se ha incrementado de manera importante desde su inicio en 2016, llegando a casi 5.000 beneficiarios al cierre de 2018. Cabe mencionar que estos incrementos, se ubican por encima de las estimaciones realizadas inicialmente para este programa.
A su vez, a través del MIDES se ejecutan los Bonos de Inclusión Socioeducativa (BIS) destinados a la primera infancia. El programa consiste en becas para familias integradas a los programas Acompañamiento Familiar del MIDES e INAU, que permite la asistencia de sus hijos a centros educativos privados, en aquellas zonas con insuficiencia de oferta de servicios públicos de cuidados y educación infantil. La cantidad de BIS ha crecido sensiblemente en los últimos años, pasando de 367 en 2014 a 1.315 en diciembre del año 2018.
El MIDES cuenta con otras líneas de acción, también orientadas a la población dependiente, que han tenido una evolución más moderada. Entre ellas se encuentra el servicio de Tele-asistencia en casa, servicio que permite que las personas mayores de 70 años, en cierta situación de dependencia, tengan la posibilidad de dar aviso ante cualquier incidente que ocurra en su hogar; el programa Bonos para Dependientes, subsidio económico destinado a personas mayores de 65 años en situación de dependencia, que residan en centros de larga estadía (residenciales) y deban realojarse y los Centros de Día, que brindan cuidados integrales a personas mayores en situación de dependencia leve o moderada en un régimen ambulatorio.
Las principales líneas de acción del Sistema de Cuidados enfocadas en la primera infancia son ejecutadas por el INAU y ANEP. En 2018, el INAU ejecutó 1.009 millones de pesos, correspondientes a la expansión de centros CAIF, lo que representa el 86% del crédito de Cuidados en INAU. Las líneas de acción en INAU también comprenden centros diurnos de primera infancia, centros de sindicatos y empresas, casas comunitarias de cuidados y formación para los cuidadores.
Si bien la política de CAIF es de larga data, en el marco del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, se está construyendo una tipología particular de CAIF que incorpora la atención diaria de niños de 1 año, siendo semanal en los CAIF tradicionales. A su vez, se expande la oferta de cuidado diario teniendo por lo menos un grupo de tiempo completo para niños de 1 año y otro para niños de 2 años.
Para el quinquenio, se previó la incorporación de 15.000 niños de 0, 1 y 2 años (se contempla en este número los niños de estimulación oportuna), hasta fines de 2018 se han incorporado alrededor de 6.000.
El rol de la ANEP en el marco del SNIC refiere a la institucionalización de los niños de 3 años. Esto implica incorporar aproximadamente 14.000 niños, principalmente de los sectores más vulnerables de la población.
En 2016 se superaron las expectativas, ya que, frente a 800 inscripciones previstas, se incorporaron más de 2.000 niños. En 2017 el servicio se reorganizó, lo que permitió abrir grupos de 3 años en escuelas comunes. Estos factores permitieron que para el año 2018 ya se superara la meta, alcanzando la incorporación de 14.472 niños.