4.2. Administración Nacional de Educación Pública
Los gastos de ANEP aumentaron 147% en términos reales entre 2005 y 2018, es decir, se multiplicaron por dos veces y media. Dichos incrementos fueron destinados principalmente a mejorar los salarios y a financiar la creación de nuevos cargos, incrementando la masa de remuneraciones 177%. Por su parte los gastos en funcionamiento se incrementaron 52% y las inversiones 46%.
El incremento de recursos destinado a remuneraciones fue tan significativo que alteró la estructura de gastos de la ANEP. Mientras que en 2005 el 80% del total de gasto de ANEP se destinó a remuneraciones, en 2018 este porcentaje pasó a representar el 87% del total.
El aumento de los recursos para ANEP significó que el gasto por alumno entre 2005 y 2018 prácticamente se multiplicara por tres. Este incremento fue para todos los subsistemas, inclusive para la UTU a pesar de haber tenido un incremento muy importante de la matrícula.
En educación inicial y primaria, el incremento del gasto se tradujo enteramente en un aumento de los recursos por estudiante[1]. El aumento del gasto total dirigido a inicial y primaria, junto con la caída de la matriculación (-16%), se tradujo en un incremento de 170% de los recursos promedio por estudiante[2]. La matrícula en primaria pública (6 a 11 años) se contrajo debido a una caída de la población en las edades de asistir a este ciclo educativo, así como a un traspaso de estudiantes a la educación privada[3]. En cambio, la matrícula de inicial creció, a pesar de la disminución registrada en la población de 3 a 5 años[4]. En 2018 el gasto anual por estudiante se ubicó en aproximadamente $ 90.000.
En educación secundaria general el incremento del gasto total se tradujo en un aumento del gasto promedio por estudiante de 152% entre 2005 y 2018, que equivale a $ 89.000 pesos anuales. La matrícula para este nivel se mantuvo estable en el periodo analizado, en un contexto de caída de la población para las edades de referencia[5].
El gasto dirigido a educación técnica fue el que tuvo mayor crecimiento entre 2005 y 2018, a la vez que registró un importante incremento de la matricula (44%). Como resultado el gasto medio por estudiante creció 133%, situándose en $ 101.000 anuales, por encima del gasto promedio por alumno en educación inicial, primaria y secundaria.
El gasto por estudiante en formación docente se incrementó 137% entre 2004 y 2018, en un contexto donde la matrícula se expandió 30%. En 2018 se ubicó en $ 119.000 anuales, siendo el registro promedio más alto de los cuatro subsistemas.
El incremento del gasto total dirigido a formación docente en el marco de un crecimiento de la matrícula (30%), se tradujo en un crecimiento de 137% del gasto por estudiante entre 2004 y 2018. En 2018, este se ubicó en $ 119.000 anuales, el más alto de los cuatro subsistemas.
Los mayores recursos asignados para remuneraciones permitieron alcanzar una mejora sustancial del salario real de docentes y no docentes, lograr avances en la reducción de disparidades salariales, procurándose, además, generar incentivos al presentismo. Asimismo, permitió incorporar más recursos humanos e incrementar el número de horas destinadas a los servicios educativos.
En relación al aumento real de los salarios, la priorización y el énfasis en mejorar los salarios de los docentes y no docentes de la educación pública se refleja con claridad en la evolución más favorable de los mismos si se los compara con la evolución de los salarios de los trabajadores públicos. El promedio de los salarios de la ANEP es un 96% mayor en el presente en relación al 2004 en términos reales, mientras que los salarios promedio en el resto del sector público (sin considerar ANEP y UdelaR) aumentaron 53%[6].
Esta tendencia de aumento diferencial de los salarios de ANEP se ha profundizado en este periodo de gobierno. En efecto, en lo que va de esta administración el incremento del salario real de la ANEP fue de 21,1% mientras que el de los salarios públicos restantes y de los privados fue de 8,2% y 6,4%, respectivamente.
Es así que, un maestro recién egresado (Grado 1, 20 horas semanales) pasó de ganar $ 16.723 nominales en 2004 a $ 32.861 nominales, en ambos casos a precios de 2019, lo que significa un aumento de 90% real para esta categoría docente.
El aumento de la masa salarial no solo implicó un mayor salario para el personal de ANEP, sino que también significó un aumento de horas destinadas a la función educativa. En concreto, los servicios educativos se expandieron 49% entre 2004 y 2018, lo que equivale a un 2,9% acumulativo anual. Esto último incluye una expansión de servicios para incrementar la cobertura (en educación técnica e inicial) y un aumento de horas docentes por alumno, en particular en educación primaria.
De hecho, a nivel de primaria se dio una fuerte expansión de los centros de tiempo completo, tiempo extendido y escuelas APRENDER[7]. A su vez, a nivel de secundaria se dio un aumento del número de grupos tanto en educación media básica como en educación media superior.
Infraestructura
En el período presupuestal 2010-2014 se aumentaron sustancialmente los recursos destinados a inversiones, monto que fue consolidado en la línea de base para este presupuesto por $ 2.438 millones anuales para el presente quinquenio. Ello permitió el mantenimiento de la infraestructura existente, realizar parte de la nueva infraestructura prevista y la compra de equipamiento educativo. Adicionalmente, la ANEP realizará obras por el mecanismo de Participación Público Privada (PPP).
En relación a las inversiones que la ANEP está desarrollando con su línea de base, en 2018 se realizaron 148 intervenciones de las cuales la mayoría fueron dirigidas a educación inicial y primaria, al igual que en 2016 y 2017. A su vez, se proyecta que esta priorización continúe en la cantidad de intervenciones para este año y 2020. Dentro de las intervenciones realizadas en 2018 destaca la expansión de los jardines de infantes y de las escuelas de tiempo completo. Sin embargo, también se realizaron obras para expandir las escuelas de educación especial y las escuelas comunes tanto urbanas como rurales. En lo que refiere a la educación secundaria general, en 2018 se construyeron principalmente centros de ciclo básico y segundo ciclo integrados. También se construyeron centros de tiempo completo y de ciclo básico. Dentro del CETP se construyeron centros de ciclo básico, de tiempo completo, de estudios superiores y de segundo ciclo. Para formación docente se construyeron dos centros. También se construyeron 116 aulas en 93 centros.
Para el resto de los años del quinquenio, el crédito para inversiones con el que dispone ANEP le permitirá continuar con la expansión y el mejoramiento de la infraestructura. Según los objetivos de ANEP, y considerando el monto de crédito disponible podría completar en el quinquenio las 528 intervenciones.
La política de expansión para el resto del quinquenio seguirá priorizando el ciclo inicial y primario mediante la apertura de jardines aportando al desarrollo del SNIC y de ETC, la expansión de secundaria con la incorporación de modalidades de jornada extendida y de la expansión de UTU incorporando nuevas modalidades como los Centros Educativos Asociados[8].
El plan de obras de la ANEP se completa con las obras a construir bajo la modalidad de PPP. Mediante este mecanismo ANEP elaboró cuatro proyectos de PPP que se encuentran en diferentes etapas de maduración, mediante los cuales podrá expandir aún más su oferta educativa. Bajo esta modalidad se continuará con la construcción de jardines de infantes y escuelas, así como de liceos y UTUs. Destaca dentro de la modalidad PPP la construcción de Polos Tecnológicos y Polideportivos que prácticamente no están considerados dentro de la línea de base de inversiones de ANEP. Los Polos Tecnológicos están definidos “como centros educativos que nuclean capacidades educativas, de investigación, de producción e innovación de carácter regional. Estos polos son un componente estratégico en la medida en que integran educación, trabajo, investigación y extensión en una sola unidad, lo que abre caminos a procesos de innovación tanto educativa como tecnológica”. Los polideportivos son espacios deportivo-educativos cerrados para la práctica de múltiples deportes y otras modalidades de actividad física, así como para facilitar la realización de actividades socioculturales locales. De esta manera, se fortalece el vínculo entre las instituciones educativas y la comunidad local.
Lineamientos para el quinquenio y avances
Expansión de la matrícula de 3 años
Uruguay tiene una cobertura muy amplia de los niños en educación inicial que ha venido creciendo de forma sostenida. Al día de hoy se ha alcanzado la cobertura universal de los niños de 5 años y la cobertura prácticamente universal de los niños de 4 años (93,5% de cobertura). En relación a los niños de 3 años, actualmente la cobertura es de 74,5%. Alcanzar esta cobertura ha significado un gran avance dado que en el año 2006 los niños de tres años cubiertos por el sistema eran menos de la mitad. Más importante aún, es que en este periodo de tiempo se ha logrado reducir la brecha de cobertura según el quintil de ingresos del alumnado. Así, la brecha de cobertura en 2006 entre los niños del primer quintil y del quinto quintil era de 55,6 p.p. y en 2018 es de 33,4 p.p., reduciéndose la brecha un 40%.
El desafió que enfrenta el país en relación a la educación inicial es universalizar la cobertura para los niños de 3 años. Entre 2005 y 2015, se incorporaron a ANEP 5.000 niños de 3 años, y entre 2015 y 2018 se incorporaron 5.000 niños más llegando en 2018 a tener una matrícula de 14.742 niños. Esta evolución muestra como esta política ha cobrado importancia en el último quinquenio en el marco de la expansión del sistema de cuidados. La expansión de la matrícula en el último quinquenio estuvo por encima de la meta trazada por ANEP. Esto fue posible gracias a la reorganización del servicio, abriendo grupos de 3 años en escuelas comunes que disponían de espacio y expandiendo la oferta de centros.
Expansión del tiempo pedagógico
La expansión de las escuelas de tiempo completo ha sido y sigue siendo una línea estratégica que desarrolla la ANEP como forma de aportar una oferta educativa con un currículo ampliado. La matrícula en escuelas de tiempo completo ha aumentado constantemente. Actualmente hay 326 instituciones educativas con modalidad de tiempo completo o extendido (escuelas y jardines de infantes) y una matrícula de 62.890 alumnos incluyendo escuelas y jardines de infantes. El objetivo para este quinquenio es seguir expandiendo la oferta de escuelas de tiempo completo.
En lo que va del quinquenio se incorporaron 16.290 alumnos en una modalidad de tiempo completo o extendido, incremento que significa un 26% del total del alumnado en esta modalidad. De este total, 7.351 corresponden a primaria entre jardines de jornada completa; escuelas de tiempo extendido y tiempo completo (inicial y 1ro a 6to) y 8.939 incorporados en secundaria en tiempo completo y extendido. Con esta importante expansión prácticamente se alcanza la meta a 2018 que es de 18.361 alumnos en centros de jornada completa o extendida.
Incorporación de jóvenes en educación media
El fortalecimiento de la educación media es un objetivo estratégico y una de las prioridades que cuenta con un amplio respaldo social y político en el país. En particular, para la educación media se trazó la meta de acercarse a la universalización en la asistencia y mejorar sustancialmente la tasa de egreso de la educación media básica y media superior.
ANEP está trabajando en este sentido, y ha logrado aumentar la cobertura para los jóvenes de 15 a 17 años de forma significativa, logrando valores muy cercanos a las metas que se han fijado hasta el año 2018. El acceso de los adolescentes de 17 años está por debajo de la meta en 3,3 p.p. siendo la distancia mayor con respecto a la meta. Pero a su vez, es el indicador cuyo valor de la meta ha aumentado más con respecto al año anterior.
Desde 2006 a la fecha la cobertura a los 15 años de edad pasó de 80% a 93,5%, a los 16 años de 73% a 87,3% y a los 17 años de 63% a 80%. La apuesta es seguir incorporando a estos jóvenes al sistema educativo para aproximarse a la cobertura universal al final del quinquenio. Al igual que ocurre con la cobertura en 3 años, la expansión en la cobertura de los jóvenes se dio principalmente para aquellos de bajos ingresos, lo que generó una disminución de la brecha de acceso según nivel socioeconómico.
Dentro de la educación media, la educación técnico-profesional se ha destacado por el incremento de la matrícula que ha experimentado este tipo de formación en los últimos años. En particular, destaca el crecimiento de los últimos años, pasando de aproximadamente 70 mil estudiantes en el año 2010 a 99 mil en 2018. A su vez, dentro de la matricula técnica se observa un cambio de composición, aumentando fuertemente los matriculados en cursos con nivel de ciclo básico o superior en relación a la matrícula en cursos no formales de educación técnica (“Otra formación técnica”). ANEP se propuso seguir ampliando la matrícula de la UTU para el nivel medio superior y terciario, y viene cumpliendo con los objetivos establecidos. Para el caso de la educación media básica, a la fecha ya superó la meta de matrícula trazada para el final del quinquenio.
Mejorar las tasas de egreso
El egreso de la educación secundaria, tanto para el nivel medio básico como para el nivel medio superior, es muy bajo y se ha mantenido prácticamente incambiado durante muchos años. Sin embargo, a partir de 2015 las tasas de egreso han aumentado. En relación a la educación media básica, el aumento de los egresos supera la meta establecida, pero no sucede lo mismo para los egresos de la educación media superior, donde el incremento está siendo menor al planificado. Actualmente el 75,4% de los jóvenes de entre 18 y 21 años completaron la educación media básica y solo el 42,7% de los jóvenes de entre 21 y 23 años completaron la educación media superior. Para el final el quinquenio la meta establecida es llegar a una tasa de egreso de 85% para media básica y 75% para media superior.
Además, la tasa de egreso de la educación media difiere significativamente según el nivel socioeconómico y el género de los estudiantes, así como también según el lugar de residencia (Montevideo y el interior del país). En este sentido, el 76,5% de los jóvenes del quintil más alto de ingresos culminan la educación media superior, mientras que este porcentaje es de 19,3% para los estudiantes del primer quintil. Por su parte, los estudiantes que viven en Montevideo tienen una tasa de egreso para este nivel de 53,8% mientras que para el interior del país es 35,5%. En relación a la culminación de la educación media superior por género, la tasa de egreso de las mujeres es 49,1% mientras que la de los hombres es 36,4%.
Además, ANEP se ha fijado como meta mejorar el egreso en tiempo de los jóvenes que culminan educación media básica y educación media superior. El porcentaje de jóvenes de 16 años que completó la EMB en 2018 fue de 65,7%, cifra muy cercana a la meta fijada para ese año que fue de 68%. Por su parte, el porcentaje de jóvenes de 19 años que completaron la EMS en 2018 fue de 35,9% mientras que la meta para este año fue de 38%.
[1] La Contabilidad Pública registra los recursos ejecutados por PAEPU (MECAEP) y por PAEMFE (MEMFOD) como gastos del CODICEN. No obstante, para la determinación del gasto por alumno dichos gastos se suman a los recursos ejecutados por el CEIP y CES, respectivamente. El resto de los créditos del CODICEN se distribuyen proporcionalmente entre las restantes Unidades Ejecutoras del Inciso.
[2] Cabe mencionar que la matrícula de educación primaria corresponde al dato a diciembre de cada año. Por lo que el gasto por alumno refiere a lo efectivamente destinado por alumno que cursó todo el año en la educación primaria pública.
[3] Entre 2005 y 2018 la matrícula de la educación primaria pública cayó en 69 mil estudiantes mientras que en la educación primaria privada aumentó en 5 mil estudiantes.
[4] La población entre 6 y 11 años se redujo en 47 mil personas entre 2005 y 2018, mientras que la población de 3 a 5 años se redujo en 19 mil, según datos del INE.
[5] La población entre 12 y 17 años se redujo en 12 mil personas entre 2005 y 2018, según datos del INE.
[6] Es importante aclarar que la evolución del IMS de ANEP, no recoge la evolución del salario de algunas categorías de docentes que han tenido aumentos diferenciales importantes como ser los maestros de tiempo completo. En concreto, para primaria se considera el salario del maestro de 20 hs., por lo que no está capturada la evolución de la Unidad Docente Compensada. Tampoco forman parte de la base de cálculo del índice partidas como el presentismo, que han aumentado sustancialmente. De esta forma, la evolución del IMS de ANEP seguramente sea más representativa de la evolución del salario general, que de la realidad global de incrementos salariales de la institución.
[7] El Programa A.PR.EN.D.E.R. – Atención Prioritaria en Entornos con Dificultades Estructurales Relativas responde a “decisiones sustentadas y previstas en las orientaciones de Política Educativa que reconocen la necesidad de integrar y articular acciones que se focalicen en los sectores más vulnerables”.
[8] Es un edificio de ciclo básico tecnológico construido en el mismo predio de una escuela con el objetivo de facilitar el tránsito educativo entre primaria y secundaria