3. Marco legal
Si bien es posible identificar a la Ley Forestal Nro. 15.939, de 28 de diciembre de 1987, como la principal herramienta jurídica para el desarrollo del Sector Forestal, dada la complejidad del mismo es posible también identificar otras normas legales que hacen al marco jurídico del mismo.
La Legislación Forestal del Uruguay permite desarrollar una política forestal cuyo objetivo de desarrollo sea el manejo forestal sostenible. La política forestal ha considerado a todo el sistema forestal, los bosques nativos, bosques plantados cuyo objetivo principal es la protección de otros recursos naturales, bosques plantados cuyo objetivo principal es la producción de bienes, áreas protegidas, con un marco institucional en el cuál han sido definidas claramente las funciones y responsabilidades de cada una de las instituciones.
Desde un inicio, los bosques han sido considerados desde una perspectiva ecosistémica, pudiéndose identificar normas para los distintos elementos de dicho sistema (estrato arbóreo, suelos, agua, fauna, flora).
El desarrollo económico del sector en base a bosques plantados ubicados en zonas baja productividad agropecuaria y el prácticamente nulo uso comercial del bosque nativo, puede mencionarse como una excepción en América Latina.
Debido a que la tenencia de la tierra y los bosques es fundamentalmente privada, el desarrollo de bosques plantados y la protección del bosque nativo, se realiza en un esquema donde el Estado tiene fundamentalmente las funciones de facilitador y control, en tanto el sector privado ejecuta lo dispuesto por la política forestal.
La Ley de Ordenamiento Territorial, su reglamentación y el incentivo para el desarrollo de bosques plantados en suelos de prioridad forestal, permitirán el desarrollo de la Fase Agraria del Complejo Forestal teniendo en cuenta factores ambientales, sociales y económicos.
La Ley 15.939, de 28 de diciembre de 1987, establece la obligatoriedad en la elaboración de Planes Quinquenales, lo que se transforma en un elemento legal de planificación trascendente para el futuro del Sector.
Una mayor eficiencia en el uso de las instancias de participación existentes (Mesa de la Madera, CECOPE, Junta Honoraria Forestal) permitirá garantizar la participación de las ¨partes interesadas en el Manejo Forestal Sostenible.
3.1 Sanidad forestal
El marco institucional del Sector Forestal está dado por los Arts. 2° y 4° de la Ley 15.939, en los cuales se establece que la política forestal nacional será formulada y ejecutada por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), su órgano ejecutor es la Dirección General Forestal.
Desde el año 1911 en que se crea a nivel nacional la Comisión Central de Defensa Agrícola, hoy Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA), se estableció como objetivo estratégico para el país la protección de la sanidad vegetal, asumiendo dicha Comisión las funciones que por el Código Rural y otras Leyes especiales se asignan a otras dependencias en materia de vigilancia y control de plagas de la agricultura. El Decreto de fecha 9 de marzo de 1912 estableció que las acciones de vigilancia son un componente del sistema fitosanitario nacional, asignando a los particulares la obligación de realizarla sin perjuicio de las prerrogativas otorgadas a los entonces inspectores de zona, que se encargaban de la fiscalización. La autoridad técnica del país como adherente a la CIPF es la DGSA (Organización Nacional de Protección Fitosanitaria - ONPF).
La División de Protección Agrícola de la DGSA, se encarga del desarrollo, coordinación y seguimiento de los sistemas de vigilancia fitosanitaria; los sistemas de cuarentena vegetal; y los programas de emergencia fitosanitaria, entre otros. De ahí procede que la misma se encarga del Sistema Nacional de Vigilancia Fitosanitaria Forestal Fitosanitaria, el Sistema de Cuarentena Vegetal, además de proponer y desarrollar Programas de Mejora Fitosanitaria y desarrollar Procedimientos de Verificación y Certificación de productos vegetales.
Es importante recalcar que la DGSA tiene la responsabilidad de reunir información referente a plagas a través de la vigilancia, y de verificar los registros de plagas, además de la notificación luego de la confirmación de la identidad de la misma y la determinación preliminar de su distribución geográfica, con lo cual se establece el “estatus de la plaga”, según lo establecen las Normas Internacionales de Medidas Fitosanitarias (NIMF).
Por otro lado, la Dirección General Forestal (DGF) como parte del MGAP, tiene como objetivo establecer un servicio de protección contra los distintos agentes que afectan el recurso bosque en Uruguay, analizar y evaluar las técnicas de manejo silvicultural, obtener, procesar, conservar y distribuir material de propagación forestal, coordinar con la Dirección de Bomberos la protección contra incendios, asesorar sobre la problemática de prevención, defensa y lucha contra plagas, enfermedades y siniestros que atentan contra la supervivencia de los bosques. La Dirección General Forestal tiene a su cargo el Sistema de Información Forestal y el Inventario Forestal Nacional.
El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), es el encargado de promover, con un enfoque integral, la innovación científico-tecnológica del sector agropecuario uruguayo de forma de mejorar su competitividad a nivel nacional e internacional. En este sentido, fortalece las capacidades institucionales a nivel nacional, regional y local activando alianzas estratégicas con el sector público y privado, para consolidar procesos de innovación que apunten a la generación de alternativas de desarrollo agroproductivas teniendo en cuenta la preservación del ambiente. Un ejemplo de ello es el Proyecto FO_03: “Desarrollo de propuestas de investigación tendientes a la solución de los principales problemas sanitarios de las plantaciones forestales” cuyo responsable técnico es el Ing. Gustavo Balmelli.
La Universidad de la República (UDELAR) en su función de docencia e investigación, aporta con la investigación que realizan profesionales especialistas en las distintas Facultades.
La Sociedad de Productores Forestales (SPF) es la asociación empresarial que representa al sector privado forestal de Uruguay. Inició sus actividades en 1959, con el objeto social de "Fomentar el desarrollo de un sector forestal sostenible económico, social y ambientalmente, en Uruguay, promoviendo el desarrollo de plantaciones forestales y contribuyendo con la conservación y manejo de los bosques naturales del país".
La SPF es parte del proceso de desarrollo forestal promovido por la Política Nacional Forestal y fomenta activamente la consolidación de esta agroindustria uruguaya exportadora, con fuertes raíces en el medio rural. Para ello realiza múltiples actividades, junto a actores del sector público y privado, y a lo largo de toda la "cadena productiva", desde la semilla hasta el consumidor final de las maderas y demás productos forestales de nuestro país. La SPF busca optimizar niveles de eficiencia y competitividad sectoriales y trabaja en diversos temas de relevancia foresto-industrial, en coordinación con autoridades gubernamentales, instituciones de investigación, de educación y capacitación, así como organismos internacionales. De esta forma, dinamiza la articulación de recursos a fin de contribuir a una mayor inserción comercial, posicionamiento internacional y sólido crecimiento del país.
En el año 2001 mediante Resolución del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca fue creado el Comité Ejecutivo de Coordinación de Plagas y Enfermedades, que afectan las plantaciones forestales. Dicho Comité está integrado por la Dirección General Forestal que lo preside, la Dirección General de Servicios Agrícolas (ONPF de Uruguay), el INIA y la SPF. Este comité además cuenta con el apoyo de los especialistas de la UDELAR.
A nivel nacional son de aplicación la Ley 15.939/1987 Forestal por un lado y la Ley 3.921/1911 de Defensa Agrícola, que asignan a la actual Dirección General de Servicios Agrícolas las funciones del código rural y leyes específicas en materia de combate y prevención de plagas de la agricultura.
Por otro lado, figuran la Ley 16.736/1996 Art. 286 sobre el control de importaciones, exportaciones y toda forma de ingreso o egreso de semillas, vegetales, productos y subproductos de origen vegetal por motivos sanitarios de calidad.
Entre los Decretos que aplican en materia de sanidad forestal figuran: el Decreto 849/1988 del combate de incendios y otras formas de protección del bosque; el Decreto 188/2002 que modifica artículos del Decreto 849/1988; el Decreto de fecha 9/3/1912 que regula la importación de semillas, plantas y abonos; el Decreto 638/1978 donde se establecen normas sobre introducción de plantas o sus partes en todo el territorio nacional.
También figuran el Decreto 54/1983 que reglamenta el ingreso al país de productos vegetales en régimen de tránsito, el Decreto 233/1987 que faculta a la Dirección de Sanidad Vegetal a resolver los regímenes de cuarentena post entrada, determinando su duración y requisitos técnicos y operacionales de acuerdo a las características y nivel de riesgo de los materiales de propagación vegetativa que se pretendan introducir al país, y el Decreto 328/1991 que regula la Acreditación Fitosanitaria de Importación (AFIDI) y Declaración Previa y dispone que todas las mercaderías de origen vegetal deberán cumplir con las exigencias fitosanitarias que se establezcan para cada producto en particular.
El Decreto 214/1992 implementa controles fitosanitarios de mercaderías de origen vegetal que ingresen a Zonas Francas; y el Decreto 156/2006 establece normas para el control de embalaje de madera en el comercio internacional.
Finalmente cabe señalar al Decreto 252/1982 que faculta al MGAP a disponer la instalación o inhabilitación de controles fitosanitarios en forma temporaria o permanente en los pasos de frontera que se determinen. También prohíbe el ingreso o egreso de vegetales y sus partes por pasos de frontera donde no se hayan instalado los controles fitosanitarios.
Desde el año 1995, Uruguay forma parte del llamado Proceso de Montreal para la elaboración de Criterios e Indicadores para el Manejo Sostenible de los Bosques Boreales y Templados, siendo la D.G.F. del M.G.A.P., el punto focal para este Proceso. Han sido construidos indicadores sociales, ambientales y económicos. Algunos de dichos indicadores están vinculados con el monitoreo de la protección forestal, incluso la protección fitosanitaria.