3.1. Etapas del proceso colectivo de construcción del PNG Agro
La formulación del PNG Agro se desarrolló entre los meses de abril de 2020 y mayo de 2021, (27) y se estructuró en seis etapas:
3.1.1. Acuerdo interinstitucional de trabajo
La construcción del PNG Agro tuvo como punto de partida una alianza de cooperación MGAP-FAO que, en las etapas iniciales de implementación, fue dirigido hacia un acuerdo interinstitucional más amplio, que involucrara a todo el sector público agropecuario.
Para ello, las autoridades del MGAP convocaron a un trabajo
mancomunado en materia de género al Instituto Nacional de Carnes (INAC), Instituto Nacional de la Leche (INALE), Instituto Nacional de Semillas (INASE), Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI), Instituto Nacional de Colonización (INC), Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) e Instituto Plan Agropecuaria (IPA).
Con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la institucionalidad pública agropecuaria desarrolló el proceso de construcción del plan a partir de la definición de su dirección a nivel de autoridades, un equipo de coordinación técnica del PNG Agro y la asignación de la tarea de construirlo a la comisión Especializada de Género (CEG) del MGAP, (28) fortalecida con la integración de representantes de cada instituto agropecuario.
De esta forma, el acuerdo interinstitucional de trabajo contó con:
- Una dirección política a nivel de MGAP.
- Una coordinación técnica de MGAP y FAO.
- Un equipo técnico de construcción del plan integrado por referentes de todas las unidades ejecutoras de MGAP (29) y de todos los institutos agropecuarios.
3.1.2. Revisión de antecedentes y mapeo de actores
El PNG Agro partió de asumir los avances dispares en materia de género a nivel del sector, tanto en las políticas públicas como al interior de las instituciones. Esto implicó reconocer un mayor desarrollo en algunos rubros y sectores, como la población colona y la de la agricultura familiar, así como diferencias en el nivel de institucionalización, desarrollo y conocimiento de esta perspectiva entre las instituciones y a su interna. Desde esa heterogeneidad de puntos de partida, un primer paso en la identificación del estado de situación fue la revisión de antecedentes y el mapeo de actores.
Los antecedentes identificados fueron de tres tipos: (i) políticas y líneas de trabajo en género, preexistentes, internas o hacia el medio de cada instituto y cada unidad ejecutora del MGAP; (ii) diagnósticos académicos nacionales e informes descriptivos elaborados en el marco de diseño y evaluación de políticas públicas, directamente vinculados a las relaciones de género en el agro, la pesca y el medio rural; (iii) documentos de incidencia generados por las organizaciones nacionales de la producción agropecuaria y el medio rural, o junto a ellas en espacios mixtos (instituciones públicas-sociedad civil), que explícitamente abordaran la situación de las mujeres del agro y el medio rural, o las relaciones de género en el sector, realizándose la revisión de 46 documentos específicos. (30)
Asimismo, se indagó en normativa y recomendaciones nacionales e internacionales que hicieran específicamente a las competencias de cada unidad ejecutora e instituto y que vincularan las políticas agropecuarias con el enfoque de género.
A efectos de identifcar tanto los antecedentes mencionados, así como las áreas y poblaciones de interés del PNG Agro, se mapeó a nivel de cada instituto y unidad ejecutora: (i) subsectores y poblaciones objetivo de sus políticas públicas; (ii) estructura institucional y principales líneas de actuación; (iii) experiencia de trabajo en género; (iv) fuentes de información referidas a las políticas públicas vigentes, y que permitían realizar análisis de género.
Este mapeo mostró la diversidad de ámbitos de actuación de la institucionalidad pública agropecuaria y permitió identificar 23 subsectores y rubros en los que focalizar el proceso de consulta ciudadana.
3.1.3. Consultas al funcionariado
Las consultas al funcionariado fueron diseñadas para incorporar el acumulado institucional al diseño del PNG Agro. Para ello, se ejecutaron 21 instancias de consultas virtuales o presenciales, sincrónicas, contemplando al funcionariado de todas las unidades ejecutoras del MGAP y de los institutos agropecuarios. (31) Adicionalmente, se puso a disposición del funcionariado un formulario para el desarrollo posterior de análisis, propuestos o ampliaciones de la información intercambiada durante las consultas.
Las consultas al funcionariado permitieron recabar la experiencia y el conocimiento técnico en relación al diseño, implementación y evaluación de las políticas agropecuarias, así como las recomendaciones de cambios, mejoras o nuevas
líneas de trabajo. Asimismo, constituyeron instancias en las que se recabó información en relación a las poblaciones con las que institutos y unidades trabajan, permitiendo una mirada institucional del sector.
Adicionalmente, estos talleres colocaron como demanda el abordaje de las relaciones de género al interior de las instituciones, evidenciando la ausencia de un principio rector de equidad de género cabalmente incorporado, y la necesidad de “transformarse para transformar”. De manera que en forma sistemática desbordaron el objetivo original de un análisis hacia las políticas públicas, complementándolo con miradas a la interna organizacional.
Las consultas al funcionariado supusieron, a su vez, ámbitos de sensibilización en género, y escucha recíproca de las experiencias diferenciales que mujeres y varones tienen en las organizaciones y en la ejecución de las políticas. Implicaron un diálogo desde un eje no habitual en el trabajo cotidiano, en el que eminentemente se señaló desconocimiento sobre la perspectiva de género y sus implicancias. Al mismo tiempo, permitieron socializar información relativa al plan y convocar al funcionariado a asumir un rol en las políticas de género de las instituciones.
En las consultas sincrónicas al funcionariado participaron 323 personas, entre funcionarios/as y autoridades de la institucionalidad agropecuaria.
3.1.4. Consultas ciudadanas
Con el objetivo de relevar la heterogeneidad de voces del medio rural, del agro y de la pesca, se diseñó el proceso de consultas ciudadanas como una amplia plataforma de participación en la construcción del PNG Agro. De manera que, durante los meses de octubre y noviembre de 2020, se llevaron adelante 40 instancias de consulta ciudadana tanto a nivel nacional como territorial. La principal premisa de estas consultas fue abarcar la mayor pluralidad posible de voces y miradas que integran el mundo rural, del agro y de la pesca, ubicando en el centro del Plan aquello que las poblaciones con las que trabaja la institucionalidad pública agropecuaria coloca como nudos críticos para avanzar en materia de justicia de género y las propuestas de acción.
Con el objetivo de relevar la heterogeneidad de voces del medio rural, del agro y de la pesca, se diseñó el proceso de consultas ciudadanas como una amplia plataforma de participación en la construcción del PNG Agro. De manera que, durante los meses de octubre y noviembre de 2020, se llevaron adelante 40 instancias de consulta ciudadana tanto a nivel nacional como territorial. La principal premisa de estas consultas fue abarcar la mayor pluralidad posible de voces y miradas que integran el mundo rural, del agro y de la pesca, ubicando en el centro del Plan aquello que las poblaciones con las que trabaja la institucionalidad pública agropecuaria coloca como nudos críticos para avanzar en materia de justicia de género y las propuestas de acción.
Esto permitió reconocer una mayor presencia de las voces masculinas en órganos de representación locales y nacionales del sector agropecuario, y especialmente en los ámbitos de incidencia y negociación entre sectores públicos y privados. En congruencia, se priorizó realizar consultas ciudadanas focalizadas en mujeres, (32) atendiendo a los procesos de jerarquización de las voces de los varones en espacios mixtos, ampliamente reseñada por la bibliografía especializada (FAO, 2013; CEPAL, 2017). No obstante esta priorización, se identificaron nueve instancias en las que se entendió relevante, asimismo, recabar la voz de los varones, realizándose en forma mixta.
Además, se reconoció un mayor desarrollo de diagnósticos y documentos de incidencia en materia de género de las poblaciones vinculadas a la agricultura familiar, por lo que se hizo especial hincapié en lograr también la representación de otros subsectores del agro, la pesca y el medio rural como lo detalla cuadro siguiente.
Cuadro 4.1. Perfiles de consultas ciudadanas
Fuente: Elaboración propia en base a consultas ciudadanas, año 2020.
Cabe señalar, que la ejecución de las consultas se adaptó el contexto de emergencia sanitaria por COVID-19, limitando las instancias presenciales en función de los protocolos vigentes y generando la necesidad de implementar consultas virtuales.
Las actividades presenciales se distribuyeron con un criterio territorial de regionalización, de forma de dar cuenta además de las diferencias territoriales en las relaciones de género. Con ese criterio, se llevaron adelante talleres en los departamentos de Artigas, Canelones, Durazno, Flores, Lavalleja, Rocha y Tacuarembó. Fueron también presenciales las instancias con las cámaras empresariales, y consultas específicas con mujeres de la hortifruticultura, de la lechería y la quesería, de la ganadería, de la pesca, académicas e investigadoras y mujeres jóvenes.
A pesar del contexto de emergencia sanitaria, las consultas presenciales y virtuales permitieron garantizar la presencia de mujeres de todos los departamentos del país. De esta forma, durante las consultas ciudadanas participaron 577 personas, 51 menores de 30 años de edad.
Adicionalmente, se abrió un espacio de participación asincrónico, mediante un formulario en línea para recibir sugerencias y comentarios anónimos para el proceso de construcción del plan. El formulario se difundió mediante redes sociales y por vía telefónica, y estuvo disponible en la página web del MGAP entre octubre y diciembre de 2020. A través de este mecanismo se recogieron 58 aportes adicionales de mujeres y varones, que se incorporaron al diagnóstico elaborado.
La etapa de consultas ciudadanas promovió el acercamiento institucional desde una mirada diferente, sensibilizando en torno al enfoque de género a la heterogeneidad de poblaciones involucradas. Asimismo, aportó insumos novedosos que diversificaron y dieron mayor especificidad a los diagnósticos preexistentes. Al mismo tiempo, permitió jerarquizar y sumar un enfoque diferencial sobre las políticas agropecuarias, que identificó la diversidad de mujeres del agro, la pesca y el medio rural, en relación al accionar de las instituciones agropecuarias. En este sentido, el formato de taller y la metodología de diálogo entre mujeres (Zacarías et al., 2018) fue clave para propiciar la participación y protagonismo de quienes asistieron a las consultas ciudadanas.
Se destaca que las instancias permitieron compartir saberes y experiencias, y enunciar necesidades, potencialidades y obstáculos, así como propuestas para superarlos. Constituye un aporte recurrente en las evaluaciones la valoración positiva como espacio de encuentro y reconocimiento, así como de dialogo político. Estas evaluaciones dieron importancia a reiterar actividades de este tipo, que permitan profundizar en los intercambios, abordar otras temáticas y romper el aislamiento. En este sentido, los talleres del PNG Agro fueron vividos en sí mismos como oportunidades de empoderamiento para quienes participaron, aspecto señalado en los diferentes perfiles consultados.
3.1.5. Diseño y estructuración del PNG Agro
La etapa de diseño y estructuración del Plan constituyó la fase donde se aquilató la información antecedente y las consultas, y se construyó su estructura inicial.
A nivel del diagnóstico se integraron los antecedentes antedichos, con las consultas ciudadanas y al funcionariado realizadas. Adicionalmente, en esta etapa se incluyeron procesamientos de datos cuantitativos de bases públicas y de registros administrativos. Esta diversidad de insumos cualitativos y cuantitativos permitió esbozar un diagnóstico actualizado y específico para el quehacer del PNG Agro que aborde en forma minuciosa las brechas y nudos críticos de las poblaciones objetivo de la institucionalidad agropecuaria y su interna organizacional. También, considerar miradas transversales y en particular introducir el análisis interseccional. Esta fase habilitó la construcción de un árbol de problemas (INMUJERES, ONU Mujeres, 2014) y la identificación de las políticas públicas agropecuarias como el área de intervención.
Además, esta etapa implicó poner en diálogo este diagnóstico con las competencias específicas de la institucionalidad pública agropecuarias, y las planificaciones estratégicas de gobierno, apostando a que las líneas de acción fueran parte del quehacer institucional, posibilitando, en forma colectiva, atacar los nudos críticos de desigualdad identificados y a avanzar en los objetivos sustantivos de instituciones parte.
Adicionalmente, durante la estructuración y diseño se buscó construir sinergias con otras herramientas de planificación e instrumentos nacionales e internacionales de desarrollo que pautan el accionar del Estado uruguayo. En congruencia, el PNG Agro se puso en diálogo con CEDAW, ODS, CMNUCC y REAF a nivel internacional, y con las leyes de igualdad de género y planes sectoriales a nivel nacional.
La etapa permitió la formulación de un marco lógico (INMUJERES, ONU Mujeres, 2014), estableciendo los objetivos, resultados y medidas a implementar, tanto de carácter global como por subsector, institucionales e interinstitucionales. Estas medidas, establecidas como compromisos a nivel de las más altas autoridades, fueron asumidas a nivel de cada instituto y unidad ejecutora del MGAP. Las medidas se desarrollaron, a su vez, a un nivel de precisión que permiten y prevén un sistema de seguimiento y evaluación de resultados.
3.1.6. Validación e inclusión del PNG Agro en Gobierno Abierto
La última etapa de construcción fue la de validación y ajuste final del PNG Agro, realizada en los meses de abril y mayo de 2021.
La validación de la estructura se realizó tanto con las autoridades institucionales, como con quienes fueron parte de las consultas ciudadanas y al funcionariado.
A nivel de autoridades se realizó un gabinete ministerial ampliado, convocando a los presidentes de todos los institutos agropecuarios y, posteriormente, se realizaron reuniones bilaterales entre la dirección y equipo coordinador del PNG Agro, y cada autoridad y referentes de género de las unidades ejecutoras de MGAP y de los institutos agropecuarios. Estas instancias permitieron definir y priorizar las líneas de acción trabajadas por los equipos técnicos bajo los criterios de viabilidad y pertinencia.
A nivel de funcionariado y poblaciones objetivo, se llevaron adelante cinco talleres virtuales, uno por cada componente propuesto en la estructura diseñada del plan. Durante estas instancias participaron 175 personas, incluyendo personas de los diferentes perfiles consultados y representantes de otras instituciones públicas.
El objetivo de estas instancias fue mostrar el avance de la lógica y estructura de plan, y los compromisos propuestos, a efectos de ratificar o rectificar la interpretación de las demandas, así como analizar la pertinencia de las respuestas construidas. El ámbito también pretendió ser un espacio abierto a recibir sugerencias de mejora en la implementación de las acciones y propiciar posibles cooperaciones con otras instituciones y/u organizaciones, tanto a nivel nacional como a nivel territorial.
La alta convocatoria lograda evidenció el interés que tuvieron quienes participaron en las etapas de consulta de acompañar y resguardar la interpretación de sus necesidades e incidir sobre las posibles respuestas públicas a las mismas. De esta forma, las instancias de validación en la etapa fnal de diseño del PNG Agro permitieron reforzar las estrategias y líneas de acción propuestas, así como perfeccionar lo diseñado y añadir líneas de actuación.
Finalmente cabe destacar, que la confluencia temporal del PNG Agro y el proceso de construcción del 5.° Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de Uruguay permitió generar una articulación sobre la base de los principios compartidos de transparencia, colaboración y participación ciudadana. Esta cooperación entre ambos planes, materializada en la propuesta de inclusión del PNG Agro como compromiso frente a la Alianza para el Gobierno Abierto, optimiza y potencia el componente de monitoreo y evaluación del Plan y jerarquiza el mismo a nivel internacional.