2. ¿Por qué y para qué elaborar una estrategia nacional de desarrollo agroindustrial?
La planificación estratégica del desarrollo es un proceso continuo que consiste en anticipar los cambios futuros a través de ejercicios de prospectiva, analizar diferentes escenarios y establecer estrategias y líneas de acción para aprovechar las oportunidades o defenderse de las amenazas que enfrentará el país. Se basa en el conocimiento disponible, debe estar respaldada por datos y basada en una lógica teórica sólida, que le dé consistencia.
No obstante, la planificación estratégica no es solamente un conjunto de políticas que se entiende necesario implementar para maximizar oportunidades y mitigar amenazas, sino la elección, la organización y priorización de esas políticas. En otras palabras, una estrategia implica optar y jerarquizar. En una sociedad democrática, un esfuerzo de estas características necesita de rigurosidad técnica para plantear caminos y alternativas, de un diálogo tolerante que permita el debate con propuestas alternativas, de honestidad intelectual para el debate público y de la construcción de acuerdos nacionales.
El potencial productivo agropecuario de un país está determinado por sus características intrínsecas y por la capacidad de la tecnología para lograr un óptimo aprovechamiento de ellas. El potencial de las cadenas agropecuarias está, en parte, condicionado por la dotación de los recursos naturales: capacidad productiva del suelo, disponibilidad de agua, fuentes de energía, biodiversidad, y calidad del aire. Si bien esta dotación se puede considerar dada y relativamente fija en el mediano plazo, la incorporación de avances tecnológicos permite incrementar su aprovechamiento mediante el crecimiento de la productividad, con los límites establecidos por la normativa nacional y la ratificación de acuerdos internacionales.
Solo una estrategia de aumento de la capacidad productiva y la productividad puede volver sustentable mejoras continuas y generalizadas en el nivel de bienestar y el desarrollo de la población. Asimismo, por lo estrecho del mercado doméstico y el lento crecimiento demográfico, Uruguay tiene en el aumento de sus exportaciones su principal motor en términos de dirección del desarrollo productivo.
La evolución de la economía uruguaya está fuertemente vinculada al desarrollo agroindustrial, debido a su especialización productiva e inserción internacional. Los problemas claves a largo plazo de la economía uruguaya son el lento crecimiento del PIB per cápita y sus marcadas fluctuaciones; una baja tasa de acumulación de capital (Bittencourt y Reig, 2009); y una baja tasa de innovación e inversión en ciencia, tecnología e innovación (Pascale, 2021). Estas limitaciones, que comparte con otros países latinoamericanos, son algunos de los principales factores que han impedido cerrar la brecha de bienestar que nos separa de los países más desarrollados (Bértola y Bertoni, 2014; Oddone y Cal, 2007).
Las teorías del desarrollo económico atribuyen estos magros resultados al crecimiento insuficiente de la productividad. Así, las estrategias de desarrollo productivo deberían enfocarse en la solución de los desafíos nacionales, a través de una mejora del diseño de las políticas y un fortalecimiento de las capacidades institucionales para su eficiente implementación (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014; Álvarez et. al, 2018).
Existe evidencia que muestra que la capacidad de crecimiento económico se expresa en, y está limitada por, lo que exportan y lo que importan los países (Haussman, Rodrik y Hwang, 2007). El problema de la especialización productiva y comercial del Uruguay es concentrarse en pocos productos y en pocos destinos, dónde participan muchos países con igual especialización productiva. El cambio de la especialización y estructura productiva, debe buscar diversificarse hacia productos dónde participen menos países. Esto es posible en el sector agropecuario; el desafío de Uruguay es agregar valor a los commodities que produce en forma competitiva.
La pandemia de COVID-19 y la guerra de Ucrania han puesto de manifiesto la necesidad de encontrar nuevos motores y procesos que apuntalen el crecimiento económico. La dependencia de los combustibles fósiles, la debilidad de los sistemas sanitarios y la vulnerabilidad de las cadenas mundiales de suministro son solo algunos de los retos que requieren atención urgente. En América Latina y el Caribe, estas crisis se ven agravadas por la situación preexistente: el desarrollo impulsado por productos básicos, la baja productividad, las restricciones en la balanza de pagos, la heterogeneidad territorial y productiva, las vulnerabilidades sociales, la débil capacidad institucional y el limitado espacio fiscal. En este contexto, se requiere un modelo de desarrollo económico que abarque estrategias industriales diseñadas para maximizar el beneficio público y oriente las innovaciones e inversiones que, en su conjunto, crean una economía más inclusiva y sostenible (Mazzucato, 2022).
En Uruguay existe un enorme potencial de las cadenas agroindustriales para contribuir al desarrollo sostenible, con productos diferenciados de alto valor con demanda creciente, tanto frescos como procesados. Aprovechar estas oportunidades requiere de empresas que inviertan en innovación, que adopten procesos de mejora continua y que adapten sus productos a los requerimientos cada vez más exigentes —en cuanto a calidad, inocuidad y cumplimiento de estándares— de los compradores en los mercados de destino (Ghezzi et. al, 2022).
Pero también requiere de un Estado dispuesto a responder a las necesidades del sector privado a través de la provisión de bienes públicos, el apoyo a la articulación de las cadenas y la resolución de otros problemas de coordinación. Aprovechar estas oportunidades de manera inclusiva, además, requiere de Estados que brinden acompañamiento constante, dispuestos a invertir en asistencia técnica, a proveer financiamiento y a apoyar esfuerzos asociativos, que permitan superar las restricciones que enfrentan los pequeños productores. Las políticas públicas y arreglos institucionales que emerjan de esta estrategia estarán orientados fundamentalmente a solucionar fallas de mercado y de coordinación, adecuar los incentivos y levantar restricciones para el desarrollo agroindustrial de largo plazo.
Hoy en día, los países ricos en recursos naturales tienen una nueva oportunidad, ya que la demanda de estos recursos va en aumento y existen nuevas condiciones que permiten acceder a ellos, producirlos y transformarlos de una manera innovadora y activa desde el punto de vista tecnológico. En consecuencia, los países que saquen partido a la abundancia de recursos naturales podrían aumentar su potencial de desarrollo aprovechando las oportunidades de mercado e innovación que ofrece el crecimiento mundial. No obstante, para que los recursos naturales lideren el desarrollo, los países tendrán que abarcar una red muy amplia de participantes y actividades y consensuar una dirección estratégica común, que se enmarcará en distintas misiones (Mazzucato, 2022). La adopción de un marco de ese tipo a la hora de repensar las políticas de los sectores relacionados con los recursos naturales permite que estos sectores se centren en la creación de valor económico, ambiental y social.
Se espera que SENDA guíe la generación de políticas de Estado orientadas a aumentar la productividad en forma sostenible y socialmente inclusiva en las cadenas de base agropecuaria, contribuyendo así con el objetivo nacional de dinamizar el crecimiento económico de largo plazo, el bienestar humano y la distribución de la riqueza. Además, SENDA se propone dar marco y orientar los futuros planes estratégicos de la institucionalidad agropecuaria y los planes de otros organismos públicos que tienen efectos en el sector, para que políticas, objetivos, metas e indicadores vinculados a las cadenas agroindustriales se generen e implementen en sintonía con los lineamientos acordados en esta estrategia.
Los principales beneficios esperados del proceso son:
- Crear una visión común del futuro de las cadenas agroindustriales, que permita reducir la incertidumbre. Participar en la planificación estratégica ayuda a los actores a compartir el propósito general, conocer por qué y cómo fueron seleccionados los objetivos estratégicos, así como qué se puede hacer para contribuir a alcanzarlos.
- Identificar líneas de acción, coordinando políticas públicas y reduciendo sesgos e inconsistencias. Las opciones estratégicas deben discutirse y examinarse a la luz de los datos, proyecciones y conocimiento científico, incluyendo diferentes puntos de vista e información diversa, para validar o refutar cada línea de acción. Evitar que las decisiones públicas se tomen en base a sesgos cognitivos o razonamientos con inconsistencias (por ejemplo: decidir por inercia, o elegir la opción que parece más obvia o la más reciente, aunque no sean las mejores). De esta manera pueden minimizarse los sesgos e inconsistencias en las señales de largo plazo.
- Monitorear el avance hacia los objetivos estratégicos. Cuando cada organismo y equipo de trabajo comprende la estrategia global, puede identificar cómo su desempeño afecta el logro de las metas y realizar acciones y correcciones para contribuir a las mismas. Cuando los objetivos estratégicos nacionales se integran a la planificación estratégica institucional de mediano plazo y a los planes operativos anuales, se alinean los esfuerzos a todos los niveles.
- Comunicar y motivar, tanto al sector privado como público de la institucionalidad agropecuaria, como actores relevantes del cambio impulsado por la estrategia. La participación y comunicación fortalecerán el sentido de pertenencia y de responsabilidad y su compromiso con las políticas públicas de largo plazo.
En consecuencia, la vocación de esta estrategia es aportar al desarrollo sostenible nacional, procurando mejorar la coordinación, la asignación de recursos, así como la consistencia del trabajo de organismos públicos y privados en los próximos años. El proceso de construcción busca armonizar lo propuesto con los compromisos nacionales e internacionales asumidos por el país.
Una estrategia de desarrollo de las cadenas agropecuarias implica una extensa agenda de temas: inserción internacional, gestión pública, logística, infraestructura, sistema tributario, promoción de inversiones, política sanitaria, inocuidad y bioseguridad, gestión de riesgos e instrumentos de cobertura, financiamiento, transferencia de tecnologías, recursos naturales, cambio climático, capital humano, evaluación de políticas, relaciones laborales, seguridad social, defensa de la competencia, mercado de tierras, educación, capital humano, innovación e investigación, entre otros. Este documento va a profundizar en alguno de estos elementos.
SENDA se proyecta como una herramienta capaz de evolucionar con el tiempo, un proceso continuo que oriente el quehacer sectorial y al mismo tiempo permita evaluar las acciones y resultados de las políticas públicas, redefinir prioridades ante los cambios y dar respuesta a nuevas oportunidades y desafíos.
Este proceso de planificación estratégica para el desarrollo agroindustrial constituye un compromiso con la ciudadanía de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos para lograr el desarrollo sostenible de las cadenas de base agropecuaria y pesquera.