Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

2. ¿Por qué y para qué elaborar una estrategia nacional para el desarrollo agroindustrial?

La elaboración de una estrategia de desarrollo es parte de un proceso continuo que consiste en anticipar los cambios futuros y establecer una visión de largo plazo, analizar diferentes escenarios y definir orientaciones generales para aprovechar las oportunidades y superar los obstáculos que enfrentará el país en el camino hacia el desarrollo. Idealmente, se basa en el conocimiento disponible, debe estar respaldada por datos y basada en una lógica teórica sólida que le dé consistencia. Desde este punto de vista, una estrategia es un aporte que, por su nivel conceptual, define prioridades con un enfoque y orientaciones generales para las acciones futuras.

No obstante, una estrategia de desarrollo no es solamente un conjunto de orientaciones que se entiende necesario seguir, sino su elección, organización y priorización. En otras palabras, una estrategia implica optar y jerarquizar. En este sentido, las políticas públicas y arreglos institucionales que emerjan de SENDA estarán orientados fundamentalmente a solucionar fallas de mercado y de coordinación, a adecuar los incentivos y a levantar restricciones para el desarrollo agroindustrial de largo plazo.

Los hechos del contexto internacional, como la pandemia de COVID-19 y la guerra de Ucrania, han puesto de manifiesto la necesidad de encontrar nuevos motores y procesos que apuntalen el crecimiento económico. La dependencia de los combustibles fósiles, la debilidad de los sistemas sanitarios y la vulnerabilidad de las cadenas mundiales de suministro son sólo algunos de los retos que requieren fuerte atención.

En América Latina y el Caribe, estas crisis se ven agravadas por la situación preexistente: el desarrollo impulsado por productos básicos, la baja productividad, las restricciones en la balanza de pagos, la heterogeneidad territorial y productiva, las vulnerabilidades sociales, la débil capacidad institucional y el limitado espacio fiscal. En este contexto, se requiere un modelo de desarrollo económico que abarque estrategias industriales diseñadas para maximizar el beneficio público y oriente las innovaciones e inversiones que, en su conjunto, crean una economía más inclusiva y sostenible (Mazzucato, 2022).

Entre los problemas fundamentales de la economía uruguaya se encuentran: el lento crecimiento del PIB per cápita y sus marcadas fluctuaciones; una baja tasa de acumulación de capital (Bittencourt y Reig Lorenzi, 2009); y una baja tasa de innovación e inversión en ciencia, tecnología e innovación (Pascale, 2021). La trayectoria de crecimiento económico observada desde inicios de los años sesenta ha llevado a que en la actualidad el PIB per cápita de Uruguay sea equivalente a la mitad del promedio de un grupo objetivo de países considerados prósperos en su desarrollo (CERES, 2024). Estas limitaciones, que comparte con otros países latinoamericanos, son algunos de los principales factores que han impedido cerrar la brecha de bienestar que nos separa de los países más desarrollados (Bértola y Bertoni, 2014; Oddone y Cal, 2007).

Las teorías del desarrollo económico atribuyen estos magros resultados al crecimiento insuficiente de la productividad total de los factores. Así, las estrategias de desarrollo productivo deberían enfocarse en la solución de los desafíos nacionales, a través de la mejora del diseño de las políticas y el fortalecimiento de las capacidades institucionales para su eficiente implementación (Crespi et al., 2014; Álvarez et al., 2018).

Asimismo, existe evidencia que muestra que la capacidad de crecimiento económico se expresa en, y está limitada por, lo que exportan y lo que importan los países (Haussman et al., 2007). El problema de la especialización productiva y comercial del Uruguay es la concentración de sus exportaciones en pocos productos y en pocos destinos, donde participan muchos países con igual especialización productiva. Por lo tanto, se debe propiciar una diversificación de productos, donde participen menos países con demanda efectiva.

Hoy en día, los países ricos en recursos naturales tienen una nueva oportunidad, ya que la demanda de estos recursos va en aumento y existen nuevas condiciones que permiten acceder a ellos, producirlos y transformarlos de una manera innovadora y activa desde el punto de vista tecnológico. En consecuencia, los países que saquen partido a la abundancia de recursos naturales podrían aumentar su potencial de desarrollo aprovechando las oportunidades de mercado e innovación que ofrece el crecimiento mundial. No obstante, para que los recursos naturales lideren el desarrollo, los países tendrán que abarcar una red muy amplia de participantes y actividades, y consensuar una dirección estratégica común, que se enmarcará en distintas misiones (Mazzucato, 2022). La adopción de un marco de este tipo a la hora de repensar las políticas de los sectores relacionados con los recursos naturales permite que estos se centren en la creación de valor económico, ambiental y social.

La evolución de la economía uruguaya está fuertemente vinculada al desarrollo agroindustrial, debido a su especialización productiva y a su inserción internacional. Este sector de actividad tiene potencial para contribuir al desarrollo sostenible, si se transita hacia una producción diversificada y con productos diferenciados de alto valor con demanda creciente, tanto frescos como procesados. Aprovechar estas oportunidades requiere de empresas que inviertan en innovación, adopten procesos de mejora continua y adapten sus productos a los requerimientos cada vez más exigentes —en cuanto a calidad, inocuidad y cumplimiento de estándares— de los compradores, tanto en el mercado local como en el internacional (Ghezzi et al., 2022).

Por otro lado, el potencial de las cadenas agropecuarias está, en parte, condicionado por la dotación de los recursos naturales: capacidad productiva del suelo, disponibilidad de agua, fuentes de energía, biodiversidad y calidad del aire. Si bien esta dotación se puede considerar dada y relativamente fija en el mediano plazo, la incorporación de avances tecnológicos permite incrementar su aprovechamiento mediante el crecimiento de la productividad, dentro de los límites establecidos por la normativa nacional y la ratificación de acuerdos internacionales.

Por lo tanto, se espera que SENDA guíe la generación de políticas de Estado orientadas a aumentar la productividad en forma sostenible y socialmente inclusiva en las cadenas de base agropecuaria, contribuyendo así con el objetivo nacional de dinamizar el crecimiento económico de largo plazo, aumentar el bienestar humano, mitigar las desigualdades y mejorar la distribución de la riqueza. Este proceso de construcción busca armonizar lo propuesto con los compromisos nacionales e internacionales asumidos por el país.

Un esfuerzo de estas características requiere de instituciones públicas dispuestas a responder a las necesidades del sector privado, a través de la provisión de bienes públicos, el apoyo a la articulación de las cadenas y la resolución de otros problemas de coordinación. Aprovechar estas oportunidades de manera inclusiva, además, requiere que dichas instituciones brinden acompañamiento constante y tengan disponibilidad para invertir en asistencia técnica, proveer financiamiento y apoyar esfuerzos asociativos, todo lo cual permitiría superar las restricciones que enfrentan los actores de las cadenas con limitaciones de formación, de integración o de escala.

En una sociedad democrática, un impulso de esta índole necesita de rigurosidad técnica para plantear caminos y opciones de política, de un diálogo tolerante que permita el debate con base en propuestas alternativas, de honestidad intelectual para el debate público y de la construcción de acuerdos nacionales.

Los principales beneficios esperados del proceso son:

• Crear una visión común del futuro de las cadenas agroindustriales, que permita reducir la incertidumbre. Participar en la planificación estratégica ayuda a los protagonistas a compartir el propósito general, conocer por qué y cómo fueron seleccionados los objetivos estratégicos, así como qué se puede hacer para contribuir a alcanzarlos.
• Identificar líneas de acción, coordinando políticas públicas de la institucionalidad agropecuaria y de otros organismos públicos que tienen efectos en el sector, con base en la evidencia disponible y contribuyendo a reducir sesgos cognitivos e inconsistencias (por ejemplo, decidir por inercia o elegir la opción que parece más obvia, o la más reciente, aunque no sean las mejores).
• Establecer referencias para monitorear el avance hacia los objetivos estratégicos. Cuando cada organismo y equipo de trabajo comprende la estrategia global, puede identificar cómo su desempeño afecta el logro de las metas y realizar acciones y correcciones para contribuir a ellas. Cuando los objetivos estratégicos nacionales se integran a la planificación estratégica institucional de mediano plazo y a los planes operativos anuales, se alinean los esfuerzos a todos los niveles.
• Comunicar y motivar, tanto al sector privado como al público de la institucionalidad agropecuaria, como actores relevantes del cambio impulsado por la estrategia. La participación y la comunicación fortalecerán el sentido de pertenencia y responsabilidad, y su compromiso con las políticas públicas de largo plazo.

Cuadro 1.Principales contribuciones de SENDA

Finalmente, una estrategia de desarrollo implica profundizar en una extensa agenda de asuntos, entre los que se encuentran: inserción internacional, gestión pública, logística, infraestructura, sistema tributario, promoción de inversiones, política sanitaria, inocuidad y bioseguridad, gestión de riesgos e instrumentos de cobertura, financiamiento, transferencia de tecnologías, diversificación de la producción, recursos naturales, cambio climático, capital humano, evaluación de políticas, relaciones laborales, seguridad social, defensa de la competencia, acceso a la tierra, educación, capital humano, innovación e investigación, políticas diferenciadas para la agricultura familiar, género y generaciones, entre otros.

Un abordaje completo de estos puntos excede el alcance de este documento. Por lo tanto, es importante notar que esta SENDA necesariamente debe nutrirse y dialogar con otras estrategias nacionales, en varios puntos que trascienden lo agropecuario.