6. Reflexiones y posibles pasos a seguir
Este documento analiza las principales tendencias futuras de las cadenas agroindustriales en Uruguay, sus desafíos y oportunidades para los próximos 15 a 20 años. Se pone a consideración un listado tentativo de ideas de políticas que han surgido de las entrevistas y talleres con diversos actores del sector y del análisis de OPYPA en base a la literatura especializada y la evidencia disponible. Es una obra en construcción y debe considerarse como una de muchas versiones que serán paulatinamente mejoradas, incorporando ajustes en la búsqueda de grandes acuerdos.
Las políticas de desarrollo productivo forman parte de la agenda integral de competitividad de un país, la cual también incluye temas de formalización, educación, estabilidad macroeconómica y tributación, entre otros. Los demás instrumentos que hacen parte de esta agenda no han sido abordados por el presente documento.
Tener una estrategia nacional para el sector agropecuario contribuye a brindar una visión país y proporcionar información para la toma de decisiones. Es un instrumento importante para definir un horizonte común y sirve como marco de referencia o línea de base para analizar de forma cualitativa el desempeño de la institucionalidad agropecuaria. Sin embargo, es poco probable que los problemas del desarrollo puedan solucionarse con un plan altamente consensuado en la sociedad y que luego debe simplemente implementarse (Ghezzi, 2019), ya que las políticas de desarrollo productivo son inherentemente complejas (Andrew et. al., 2017).
Incluso los resultados de diagnósticos aparentemente aterrizados son irremediablemente incompletos, por un conjunto de razones.
En primer lugar, el futuro incluye demasiada incertidumbre, lo que dificulta cualquier ejercicio prospectivo; los problemas son blancos móviles y deben abordarse con un enfoque iterativo. Las políticas adecuadas precisan ser descubiertas y ajustarse a la capacidad institucional vigente. Las hojas de rutas son siempre tentativas y deben revisarse constantemente: lo que hoy es conveniente puede ser sensible a cambios normativos, geopolíticos, de precios relativos, entre otros.
Segundo, las políticas del desarrollo generalmente involucran a varios actores e instituciones públicas y privadas, y por ende, requieren de mecanismos ágiles de coordinación entre privado-privado, público-privado y público-público. Maffioli, Pietrobelli y Stucchi (2016) señalan que las iniciativas clúster de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay han tenido efectos positivos en algunos indicadores, pero no han funcionado para resolver problemas de coordinación público-público de dimensión nacional. Muchos de los problemas y desafíos que enfrentan las cadenas agropecuarias trascienden las competencias del MGAP y requieren la articulación con otros ministerios y organismos.
Tercero, los problemas realmente se entienden con suficiente grado de detalle en el momento en que se intenta implementar posibles soluciones.
Cuarto, las capacidades del sector público son limitadas, por ende es importante priorizar los esfuerzos. El capital político es mejor aprovechado si se enfoca en las principales restricciones al crecimiento. La propuesta del diagnóstico del crecimiento de Hausmann, Rodrick y Velazco (2008) propone enfocarse en las restricciones fundamentales al desarrollo económico; una vez que sabemos dónde enfocarnos se busca la distorsión económica cuya remoción logre una contribución mayor a aliviar la restricción al crecimiento.
Se necesita de una política de desarrollo productiva moderna, entendida como un proceso de colaboración estratégica entre los sectores públicos y privados dónde los organismos gubernamentales son solucionadores de problemas del sector privado, además de velar por el bien común y de las próximas generaciones. Esta política debe entenderse como un proceso que debe incluir: aprendizaje, experimentación, coordinación, monitoreo y evaluación y revisión (Rodrik, 2018).
Es tarea del sector privado identificar oportunidades de negocio atractivas en las que tenga la capacidad de competir y ganar, y explotar dichas oportunidades (ventajas comparativas, diseño de productos, estrategias de precios, y los insumos provistos por el mercado privado para la producción). Cuando existen fallas y restricciones que limitan el desarrollo de un sector (forestal, turismo, acuicultura, etc.) o un factor productivo (logística, inversión, innovación, etc.) puede recurrirse a la tecnología de Mesas Ejecutivas para diseñar e implementar soluciones para eliminarlas.
Por último, para mejorar las herramientas de política para el desarrollo -en su diseño, implementación y resultados-, y generar criterios de asignación del gasto público se vuelve clave consolidar y potenciar la evaluación de políticas. El desafío de la evaluación es producir información útil y pertinente que responda a las necesidades y demandas de actores diversos (técnicos, políticos y la ciudadanía) y asegure rigurosidad de acuerdo con estándares científicos. Esto permitirá rendir cuentas sobre los resultados de las intervenciones y los proyectos, y ser transparentes con los destinatarios de las políticas y la ciudadanía en general.