6. Reflexiones finales
Este documento analizó las principales tendencias futuras de las cadenas agroindustriales en Uruguay, sus desafíos y oportunidades para los próximos quince a veinte años. Disponer de una SENDA contribuye a brindar una visión país y a proporcionar información para la toma de decisiones. Es un instrumento importante para definir un horizonte común y sirve como marco de referencia o línea de base para analizar el desempeño de la institucionalidad agropecuaria.
Así, se puso a consideración un listado de orientaciones de políticas que surgieron de las consultas a especialistas del sector, de la lectura de la literatura especializada, de la evidencia disponible y de la experiencia institucional. El alcance de las seis dimensiones estratégicas identificadas trasciende las competencias exclusivas del MGAP. Considerado como un actor relevante, la coordinación y articulación del Ministerio con otras instituciones será clave para el éxito de SENDA.
Por otro lado, es poco probable que los problemas del desarrollo puedan solucionarse con un plan altamente consensuado en la sociedad que luego debe simplemente implementarse (Ghezzi, 2019), ya que las políticas de desarrollo productivo son inherentemente complejas (Andrew et al., 2017). Incluso los resultados de diagnósticos aparentemente aterrizados son irremediablemente incompletos, por un conjunto de razones.
En primer lugar, el futuro incluye demasiada incertidumbre, lo que dificulta cualquier ejercicio prospectivo. Los problemas son blancos móviles y deben abordarse con un enfoque iterativo. Las políticas adecuadas precisan ser descubiertas y ajustarse a la capacidad institucional vigente. Las hojas de rutas son siempre tentativas y deben revisarse constantemente: lo que hoy es conveniente puede ser sensible a cambios normativos, geopolíticos, de precios relativos, entre otros.
Segundo, las políticas de desarrollo generalmente involucran a varios actores e instituciones públicas y privadas, y, por ende, requieren de mecanismos ágiles de coordinación privado-privado, público-privado y público-público, y, en algunos casos, también con la sociedad civil relacionada. Maffioli et al. (2016) señalan que las iniciativas clúster de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay han tenido efectos positivos en algunos indicadores, pero no han funcionado para resolver problemas de coordinación público-público de dimensión nacional. Muchos de los problemas y desafíos que enfrentan las cadenas agropecuarias trascienden las competencias del MGAP y requieren la articulación con otros ministerios y organismos.
Tercero, los problemas realmente se entienden con suficiente grado de detalle en el momento en que se intenta implementar posibles soluciones.
Cuarto, las capacidades del sector público son limitadas, por ende, es importante priorizar los esfuerzos. El capital político es mejor aprovechado si se enfoca en las principales restricciones al crecimiento. La propuesta del diagnóstico del crecimiento de Hausmann et al. (2008) propone enfocarse en las restricciones fundamentales al desarrollo económico; una vez que sabemos dónde enfocarnos, se busca la distorsión económica cuya remoción logrará una contribución mayor a aliviar la restricción al crecimiento.
Por lo tanto, se necesita de una política moderna de desarrollo productivo, entendida como un proceso de colaboración estratégica entre los sectores públicos y privados, donde los organismos gubernamentales sean solucionadores de problemas del sector privado, además de velar por el bien común y de las próximas generaciones. Esta política debe entenderse como un proceso que requiere incluir: aprendizaje, experimentación, coordinación, monitoreo y evaluación y revisión (Juhász et al., 2023).
Es tarea del sector privado identificar oportunidades de negocio atractivas en las que tenga la capacidad de competir y ganar, y explotar dichas oportunidades (ventajas comparativas, diseño de productos, estrategias de precios e insumos provistos por el mercado privado para la producción). Sin embargo, cuando existen fallas y restricciones que limitan el desarrollo de un sector de actividad o un factor productivo, las políticas públicas pueden contribuir a solucionarlas.
Por último, para mejorar las herramientas de política para el desarrollo —en su diseño, implementación y resultados— y generar criterios de asignación del gasto público, se vuelve clave consolidar y potenciar la evaluación de políticas. El desafío de la evaluación es producir información útil y pertinente que responda a las necesidades y demandas de actores diversos (técnicos, políticos y la ciudadanía) y asegure rigurosidad de acuerdo con estándares científicos. Esto permitirá rendir cuentas sobre los resultados de las intervenciones y los proyectos, y ser transparentes con los destinatarios de las políticas y la ciudadanía en general.