5.6 Capacidades institucionales
Uruguay se enfrenta a grandes oportunidades y debe avanzar más en la investigación y en el plano tecnológico. Para que el alcance de los impactos favorables no se vea limitado, se requieren mejoras en la articulación institucional y con el sector privado empresarial y la sociedad civil relacionada, cuando esto resulte pertinente, incluida una readecuación pendiente del sector público.
El país cuenta con un conjunto de activos institucionales de partida. La trayectoria de estabilidad política, democrática y social crea un ambiente favorable para los negocios. A su vez, ha desarrollado una extensa normativa y un entramado institucional dedicado al desarrollo de las cadenas agroindustriales, incluido el MGAP, institutos público-privados y organismos exclusivamente privados, además de otros ministerios y organismos públicos. Sin embargo, se plantean desafíos para su articulación y trabajo colaborativo en dirección al logro de los objetivos estratégicos.
No es una exageración decir que los problemas de desarrollo son, en buena medida, problemas de coordinación y que los países que los resuelven de la manera más eficiente pueden encaminarse con mayor facilidad hacia el desarrollo económico (Ghezzi, 2019). De manera que la articulación institucional, es decir, la coordinación de recursos en función de una política, se vuelve un pilar estratégico.
Si se ordena el diseño y el funcionamiento institucional y se superan fallas de coordinación, se podría apalancar fuertemente el dinamismo de las cadenas agroindustriales. Adecuar la institucionalidad incluye una revisión de la estructura, las capacidades internas y los roles del MGAP y de cada uno de los institutos, así como la articulación con otros actores del sistema de investigación e innovación y organismos estatales, de modo que el sector en su conjunto esté orientado a incentivar la innovación y la eficiencia en la asignación de recursos. Este cambio institucional es complejo y demanda importantes acuerdos de largo plazo, que requieren un laborioso esfuerzo para lograr el objetivo. Adicionalmente, estos acuerdos deben incluir la posibilidad de ser revisados y actualizados regularmente.
En cuanto a los mecanismos de coordinación entre los sectores privado y público, algunas de las cadenas han desarrollado un relacionamiento estrecho y consolidado entre unidades productivas a nivel primario e industrias asociadas, mientras que otras no tienen mecanismos institucionales que ayuden a aumentar la creación de valor en la cadena.
El MGAP es un actor necesario, pero los aspectos abordados y los objetivos planteados en SENDA lo trascienden. En suma, la coordinación y la articulación son dos elementos necesarios para el éxito de los cambios necesarios.
5.6.1 Rediseño organizacional y mejora en la gestión del MGAP
En el ámbito del MGAP se identifica escasez de personal, desajuste entre la formación y las tareas asignadas y, en algunos casos, baja motivación del funcionariado —como resultado de las bajas remuneraciones, las condiciones laborales y la inexistencia de una carrera funcional—. Además, los recursos materiales e informáticos no siempre son los adecuados para que se pueda cumplir eficazmente con los objetivos.
Dado que buena parte de la plantilla tendrá causal jubilatoria en los próximos años, se considera necesario continuar con la capacitación del personal, así como ocupar las vacantes generadas mediante la implementación ágil y transparente de concursos de ingreso y ascenso. El trabajo y la colaboración intergeneracional pueden ayudar a evitar la pérdida de capacidades humanas a través de transiciones planificadas entre personas, de modo tal que el ministerio pueda continuar desarrollando sus cometidos eficazmente.
Mejorar la imagen del funcionariado, valorando positivamente su experiencia, podría ayudar con la motivación, mientras que involucrar a las nuevas generaciones con la estrategia SENDA de desarrollo agroindustrial podría entusiasmar con un propósito de trascendencia, tan necesario para que las personas más jóvenes que trabajan en el MGAP perciban un sentido de pertenencia a la institución y se fomente una cultura de servicio.
Algunas funciones que hoy están compartimentadas en diversas unidades y divisiones se podrían rediseñar mediante la creación de ventanillas únicas, con una forma de trabajo más coordinado. Por ejemplo, podría evitarse la duplicación de actividades administrativas, de gestión y de dirección general. También algunos cometidos centrales del Ministerio podrían desarrollarse de forma transversal, permitiendo una mayor coherencia y solidez de las políticas, evitando inconsistencias y criterios dispares entre compartimentos estancos. Para ello se requiere mejorar la coordinación y una forma de trabajo más flexible y moderna.
Por lo tanto, se debe continuar el trabajo conjunto con la Oficina Nacional del Servicio Civil para implementar el rediseño institucional recientemente aprobado, incluida una carrera administrativa que brinde mejores oportunidades de desarrollo profesional y maximice el valor del servicio público hacia la ciudadanía, así como disponer de recursos para impulsar la formación permanente del funcionariado, en todos los niveles educativos, y la formación y el aprendizaje para el trabajo en equipo de alto rendimiento.
Para mejorar la eficiencia en la provisión de los servicios del MGAP, además, se requiere una actualización e incorporación de infraestructura informática y automatización de tareas en varios procesos. La digitalización de procesos a través de TIC debe colaborar en esta dirección (ver apartado “5.5 Tecnologías de la información para el agro”).
Se debe continuar el tránsito a la informatización de los trámites, demandada por la ciudadanía. En este sentido, se está avanzando en la implementación del expediente electrónico en el MGAP con el objetivo de modernizar la gestión y mejorar la transparencia y la interoperabilidad con otros organismos. Hacia adelante, sería deseable avanzar en ventanillas únicas digitales que organicen y articulen los trámites que involucran a diversas reparticiones del sector público.
En el camino de la transformación digital, la administración pública debería considerar acciones con el objetivo de facilitar la inclusión de los ciudadanos y el funcionariado en los nuevos procedimientos. Se trata de aspectos vinculados con el acceso a dispositivos, conectividad y capacitación, considerando aspectos sociales, etarios y territoriales. No se debería descartar el mantenimiento de vías analógicas durante el avance del proceso hacia la digitalización definitiva.
Entre los servicios públicos que ofrece el MGAP, la información es importante porque es condición necesaria para aumentar la transparencia de los mercados y mejorar la toma de decisiones públicas y privadas. Se observan importantes disparidades en la disponibilidad de información entre rubros productivos, por ejemplo, se cuenta con mucha menos información sobre la producción de granos que sobre la producción ganadera.
Pese a los esfuerzos realizados, todavía persisten deficiencias en la interconexión de las distintas fuentes de información dentro del propio Ministerio. Los registros administrativos —que son valorados en general como una fortaleza institucional— no están bien integrados, hay duplicación de tareas y existen áreas estadísticas diseminadas por las distintas unidades, que, a su vez, no interactúan con la oficina especializada en la elaboración de estadísticas, DIEA. Además, un mayor aprovechamiento de los datos que se recopilan, incluso más allá del Ministerio, podría contribuir con el conocimiento del sector y mejorar los servicios y políticas públicas en términos más amplios.
Como ya se dijo, los desafíos de la inserción internacional están crecientemente vinculados a poder ofrecer garantías sobre sanidad, inocuidad y aspectos ambientales para los consumidores del mundo. Esto incluye normas de bioseguridad a nivel de predio, así como también el control a nivel de industrias y fronteras. De modo que es crucial que el Ministerio fortalezca sus sistemas de regulación, vigilancia y control en lo sanitario, ambiental y de inocuidad (Perry et al., 2020), así como que se continúe profundizando el trabajo conjunto con los ministerios de Ambiente, Salud Pública, Industria y Energía y Relaciones Exteriores, además de otros ministerios y organismos del Estado. Lograr una valoración positiva del funcionariado que desempeña los roles de fiscalización y control favorecería un mejor desempeño de las tareas, al tiempo que una forma de trabajo menos compartimentada entre unidades ejecutoras y divisiones, con roles más transversales y un enfoque multidisciplinario podría generar mejoras significativas en la calidad de los servicios de regulación y control en el Ministerio.
5.6.2 Fortalecimiento de las capacidades para el diseño y la evaluación de políticas
Fortalecer y sostener las capacidades y los equipos técnicos para el seguimiento de las cadenas agroindustriales, así como para el diseño, la implementación y la evaluación de políticas agropecuarias, tanto en el ámbito ministerial como en el de la institucionalidad en su conjunto, contribuiría a generar sistemas viables, vivibles y equitativos, desde un abordaje amplio e interdisciplinario.
La evaluación de políticas públicas se puede concebir como un proceso de aprendizaje institucional del que surgen insumos para mejorar el diseño y la implementación de las políticas. Consecuentemente, en la evaluación de políticas públicas es muy conveniente que participen, con diferentes grados de responsabilidad, las dependencias del Estado, el sector privado y la sociedad civil. Esto ayuda a mejorar la efectividad del gasto público, al determinar si los programas y políticas públicas son buenas inversiones sociales y si logran contribuir a los objetivos propuestos. Este proceso también aporta a legitimar y transparentar el ciclo de la política pública y favorece la rendición de cuentas. Por lo tanto, evaluar es importante para mejorar las intervenciones y generar criterios de asignación del gasto público.
Lo anterior es una condición necesaria para propender a regulaciones adecuadas y transparentes, que fomenten la competitividad de las empresas y la inclusión social, elaboradas sobre la base de criterios e independencia técnica. El desafío de la evaluación es producir información útil y pertinente que responda a las necesidades y demandas de actores diversos (técnicos, políticos y la ciudadanía) y asegure rigurosidad de acuerdo con estándares científicos (Durán et al., 2020).
En los últimos años, los avances en el Área de Evaluación de Políticas Agropecuarias contribuyeron a fortalecer la cultura de evaluación en el MGAP. Aunque todavía hay mucho por avanzar, las autoridades ministeriales de sucesivas administraciones de gobierno se han ido apropiando del proceso de evaluación y de sus frutos.
Interesa destacar que el aporte del proceso de evaluación a la mejora de las políticas excede a la mera publicación de los resultados de las evaluaciones. En efecto, más allá de los informes finales, tanto los tomadores de las decisiones de política como los implementadores se benefician de su participación en los debates y análisis colectivos que se realizan durante el proceso de evaluación, lo que constituye un aporte sumamente valioso y de utilidad para la mejora de las herramientas e intervenciones y orienta las decisiones hacia el logro de los objetivos
5.6.3 Mejora de la institucionalidad agropecuaria
La experiencia de los institutos público-privados como mecanismo de coordinación y ejecución de políticas debe ser evaluada para obtener lecciones aprendidas. Actores consultados señalan la necesidad de repensar la cantidad de entidades, la representación privada en estos organismos y la necesidad de capacitación y calificación en las tareas de dirección. Como se señaló en el apartado “5.4 Desarrollo productivo y social”, evaluar el actual diseño y funcionamiento de la institucionalidad y revisarlo a la luz de los desafíos planteados también podría contribuir en materia de transferencia, innovación y desarrollo.
5.6.4 Establecimiento de mesas ejecutivas público-privadas para la resolución de problemas de coordinación
Las mesas ejecutivas son una tecnología para resolver problemas de coordinación (Ghezzi, 2019). Se trata de un instrumento de colaboración estratégica, basado en grupos de trabajo público-privado que se reúnen en sesiones periódicas y trabajan con un enfoque centrado en la ejecución, no en diálogos genéricos sobre la competitividad. Se organizan mesas por sector o factor y se abordan problemas concretos. Si el sector público no está haciendo algo que debería o está haciendo algo que no debería, esos son los tipos de problemas que se abordan en las mesas.
Para que funcionen, las mesas ejecutivas deben tener una agenda definida con plazos establecidos y requieren mostrar resultados desde el inicio, como forma de darle validez al instrumento. Deben tener a cargo un equipo especializado dedicado exclusivamente a la gestión de las mesas y la resolución de problemas, con capacidad de decisión y de articulación con las distintas agencias del Estado. Es fundamental contar con el apoyo político desde los niveles más altos del gobierno y con cierta disponibilidad de recursos, así como que la participación del sector privado tenga una alta representatividad de los diferentes tipos de empresas y sistemas de producción. De lo contrario, tarde o temprano se encontrará un freno y se avanzará poco.
El abordaje propuesto tiene el desafío de superar experiencias anteriores en lo que respecta a la burocratización del proceso, aspecto que fue señalado con preocupación. Actores privados participantes en este proceso destacaron experiencias similares con antecedentes favorables, tanto en el ámbito del MGAP como de otros organismos (por ejemplo, Uruguay Transforma, en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto), donde un trabajo estrecho entre el sector público y el privado, con base en agendas de corto y de largo plazo, contribuyó a resolver problemas que limitaban el desarrollo y la competitividad.