Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

5.4 Desarrollo productivo y social

En la fase primaria nacional se constatan importantes brechas de productividad en los distintos rubros agropecuarios, tanto respecto a los resultados experimentales y en relación con otros países como entre las explotaciones agropecuarias más avanzadas y las menos productivas. Esto responde a diversas razones, como rezagos en la incorporación de tecnología y dificultades de acceso a formación y asistencia técnica, así como a deficiencias en la gestión de las empresas.

La heterogeneidad de las explotaciones agropecuarias y los factores que determinan la productividad está atravesada por brechas de capital, territorial y de género. No obstante, existen oportunidades para incorporar cambios en la gestión, mejoras de procesos y adopción de tecnología, lo que contribuiría a mejorar la eficiencia de muchas empresas y a impulsar su dinamismo y productividad. En la mayoría de los casos, las tecnologías y el conocimiento sobre las prácticas productivas que se requieren para aumentar la productividad están disponibles. En otros, es necesario más investigación, adecuado financiamiento y más difusión de información sobre los impactos económicos de las tecnologías.

A modo de ejemplo, la brecha en los resultados productivos de los establecimientos de ganadería de carne vacuna es significativa: los ubicados en el 10% superior de productividad (medida como kg de carne por hectárea) logran un rendimiento 5 veces mayor que los que se encuentran en el 10% inferior (Aguirre, 2019, 2022). Esto se explica, en parte, por diferencias en la composición y la intensidad de uso de factores, pero cuando se controla por diferente calidad y dotación de insumos, el ratio de eficiencia técnica entre el 10% superior y el 10% inferior todavía es del 59% con los datos del Censo General Agropecuario de 2011 y del 64% con los datos de la Encuesta General Ganadera 2016 (Aguirre et al., 2024a, 2024b).

Uruguay es uno de los países más electrificados de América Latina, con una tasa de electrificación del 99,8% (UTE, 2021). Además, existe un programa de electrificación rural que busca promover el desarrollo de obras en el interior del país (MIEM, s. f.). No obstante, existen carencias en la distribución de energía eléctrica trifásica para uso productivo, como el riego y los sistemas de almacenaje y secado de granos.

En los eslabones industriales de varias cadenas de base agropecuaria también hay oportunidades de mejora de la productividad. La heterogeneidad en la incorporación de tecnología, sumada a problemas en la gestión de los recursos humanos (dificultades para la contratación de personal en algunas áreas, ausentismo laboral, escasez de trabajadores con las nuevas habilidades requeridas), en un marco normativo laboral con rigideces (salariales y para la organización del trabajo), contribuye a una lenta trayectoria de la productividad. En algunos casos estas ineficiencias pueden ser trasladadas como un menor precio a la unidad productiva agropecuaria (CPA Ferrere, 2020). A esto se suma la capacidad ociosa existente en varias industrias, que operan en el mismo sentido.

La escasa formación de los recursos humanos ocupados en el sector rural podría ser un freno a la adopción tecnológica y al desarrollo productivo agropecuario (Ackermann y Cortelezzi, 2017a; CEDEFOP, 2016a, 2016b). Dos de cada tres personas ocupadas en el agro alcanzaron como máximo la educación primaria. Además, la tendencia a la automatización de tareas manuales indica que en el futuro estos trabajos se reducirán y aumentará el requerimiento de habilidades diferentes a las actuales, como, por ejemplo, trabajo en equipo e informatización. Por otra parte, la capacitación terciaria y técnica se está extendiendo hacia diferentes zonas del país, lo que permite formar recursos humanos en áreas vinculadas a rubros transversales tales como logística, mecatrónica, biotecnología, gestión empresarial, ciencias ambientales, análisis alimentario, entre otras. Esta corriente descentralizadora procura dar respuesta a las necesidades de capacitación de los recursos humanos para la matriz productiva actual y del futuro (Ackermann y Cortelezzi, 2017b).

En la esfera social, en los últimos treinta años los espacios rurales han vivido una transformación, hacia lo que se denomina nueva ruralidad. Se trata de una diversificación funcional, sectorial y productiva del campo, con una disminución del peso relativo del valor agregado primario (Gaudin, 2019). A su vez, las conexiones e interacciones entre lo rural y lo urbano son cada vez más estrechas, y se observa un incremento de la movilidad de las personas, los bienes y la información. Es visible la transformación ocurrida en el territorio, con cambios en la estructura social, en la actividad agropecuaria y en las estrategias productivas; existen modificaciones en las dinámicas e interacción entre el campo y las ciudades o pueblos. La nueva ruralidad implica, por ejemplo, que muchas personas dedicadas a la producción agropecuaria vivan en zonas urbanas y, al mismo tiempo, que personas que no se vinculan laboralmente con la producción agropecuaria se radiquen en zonas rurales.

En simultáneo, se instalan nuevas empresas vinculadas al sector agropecuario que difieren de las tradicionales y traen nuevos modelos de negocio, aplican tecnologías de la información al sector o innovan en los productos, todo lo cual puede cambiar la lógica productiva y social imperante en el territorio. Actualmente existe una atracción renovada del ámbito rural como espacio de residencia, recreación, turismo, emprendedurismo e inversión. Asimismo, se evidencia un cambio de paradigma con relación a los modos de vida, hábitos y costumbres, con valorización de los recursos naturales y el cuidado del ambiente. El turismo rural y natural es una actividad complementaria a los rubros agropecuarios tradicionales, así como también se generan sinergias entre el sector agropecuario y el de energía. Esto vincula aspectos económicos, sociales, medioambientales y culturales que posibilitan una ampliación y diversificación de actividades en el medio rural.

Las nuevas tendencias sociales y productivas son heterogéneas y con diferentes impactos según regiones o zonas, por lo que exigen el acompañamiento de políticas públicas con una mirada local. Surgen necesidades diferenciadas, que involucran la articulación de diferentes instituciones en el territorio tanto en zonas rurales como en pequeñas ciudades o pueblos (transporte, caminería, conectividad, electricidad, vivienda, servicios de educación y salud, entre otros).

Una estrategia para el desarrollo rural requiere la acción coordinada del sector público y privado, en un marco institucional que trasciende largamente al MGAP. El desarrollo rural, en sus dimensiones económica, social y ambiental, debe abordarse como una acción descentralizada y multiinstitucional, integrando actores locales del sector privado, agencias del gobierno nacional (por ejemplo, ministerios de Ambiente, Desarrollo Social, Educación y Cultura, Salud Pública), empresas públicas, gobiernos departamentales e institucionalidad agropecuaria ampliada.

Por otro lado, en el curso del proceso de construcción de SENDA se relevaron algunas ideas de posibles políticas para impulsar el desarrollo productivo y social, que se listan a continuación.

5.4.1 Formación de trabajadores y productores en un contexto de digitalización y de necesidad de recambio generacional

Para reducir la brecha entre las competencias actuales y las que serán necesarias para un proceso de incorporación de tecnologías digitales en el sector, se requieren acciones públicas (Jurburg y Cabrera, 2019). Una adecuada identificación de los perfiles y contenidos educativos necesarios requiere un vínculo estrecho entre los actores de la producción y las instituciones destinadas a la educación tecnológica y la reconversión laboral. Además, deben explorarse experiencias de formación dual, con la inserción temprana de las personas en el mercado laboral, específicamente en empresas del interior del país. Cabe resaltar que las mujeres alcanzan mayores logros educativos, de modo que existe un potencial humano que podría acelerar el desarrollo sectorial (MGAP y FAO, 2021).

Los obstáculos para el recambio generacional en diferentes rubros pueden ser, también, una limitante al desarrollo productivo, que podría reducirse mediante incentivos que faciliten la entrada de jóvenes al sector y el retiro de quienes quieren finalizar su actividad (Gorga y Mondelli, 2015).

La creación de pequeñas y medianas empresas de servicios técnicos agropecuarios es una gran oportunidad para el desarrollo de nuevos modelos de negocios rurales, el emprendedurismo y el empalme generacional. El sistema educativo es clave para la formación de los perfiles técnicos requeridos (por ejemplo, especialistas en infraestructura de agua, electricistas, maquinistas, entre otros).

5.4.2 Desarrollo de una política integral de gestión de riesgos

El monto del capital involucrado en las actividades agropecuarias ha ido aumentando apreciablemente, de la mano de una mayor inversión e incorporación de tecnología en los insumos (genética de las semillas, maquinaria agrícola, etc.) y la intensificación de la producción. Ello, junto con la alta variabilidad climática que caracteriza al país, ha determinado un incremento de la exposición al riesgo de pérdidas económicas, lo que puede limitar la adopción de tecnologías, el aumento de la productividad y el propio dinamismo productivo, ante la falta de suficientes instrumentos de cobertura de riesgos climáticos (Hernández et al., 2018).

Una de las amenazas más relevantes para el sector agropecuario son los eventos que generan impactos sistémicos, como las sequías y, en menor medida, los excesos hídricos, debido a la magnitud de las pérdidas que pueden generar, tanto en las unidades productivas individuales como en el país en su conjunto. No obstante, existe una baja penetración de seguros que cubran este tipo de riesgos, debido a su alto costo y limitada oferta, lo que responde a la alta siniestralidad esperada. Esto hace que el sector asegurador deba recurrir a la contratación de reaseguros, lo que encarece este tipo de seguros. Asimismo, en los años con pronóstico de déficit hídrico, el mercado asegurador y reasegurador no ofrecen las mismas condiciones de cobertura que en otros años, reduciendo el nivel de rendimiento garantizado y la superficie máxima a asegurar por empresa aseguradora. Las variaciones en las condiciones de los seguros de rendimiento que cubren sequía atenta contra la confianza en este tipo de instrumento de cobertura de riesgos, tan necesario para la sostenibilidad y la proyección del negocio.

En este contexto, sería oportuno desarrollar una política integral de gestión de riesgos climáticos, que promueva la adopción de medidas de adaptación, prevención y mitigación del riesgo, así como el desarrollo de un sistema de seguros de participación público-privada, para disponer de una mayor protección contra los riesgos que afectan a las actividades productivas y potenciar la incorporación de tecnologías que aumenten la productividad (Methol y Cortelezzi, 2020). Esto requiere, asimismo, una adecuada coordinación del Fondo Agropecuario de Emergencia con los restantes instrumentos disponibles para gestionar riesgos.

5.4.3 Implementación de políticas para el desarrollo de sectores estratégicos y el descubrimiento de nuevos sectores emergentes

Los problemas de información y coordinación son particularmente perjudiciales para sectores incipientes o nuevos. La evidencia internacional y la teoría económica indican que los mercados no son eficientes para descubrir la rentabilidad de aquellas actividades que aún no existen (Hausmann et al., 2006). Además, estos sectores no tienen, siquiera, los canales tradicionales, ya de por sí imperfectos, para interactuar con el sector público. Al mismo tiempo, tienen mayores necesidades de coordinación, precisamente porque se trata de actividades nuevas.

En Uruguay existen oportunidades de diversificación de la canasta exportable de bienes y servicios, respaldadas en la fuerte tradición agropecuaria.[1] Parte de esa diversificación vendrá también por exportar los mismos productos pero con certificaciones ambientales y sociales de distinto tipo.

El sector público puede desplegar acciones que favorezcan las condiciones para el desenvolvimiento de productos y actividades nuevos, reduciendo parcialmente los costos de inversión de las empresas pioneras, dado que su eventual éxito generará externalidades positivas para otras empresas.

5.4.4 Revisión y ajuste de los incentivos en sectores del mercado interno para mejorar la eficiencia y la competitividad

Algunas cadenas agroindustriales destinadas principalmente al mercado interno y que son relevantes para la seguridad alimentaria o intensivas en empleo (como la producción hortícola, frutícola, avícola y de caña de azúcar) se benefician de políticas de protección. Ciertas medidas de apoyo generan un diferencial de precios positivo para las producciones locales (Ackermann et al., 2021) y distorsionan la asignación de recursos (OCDE, 2021). Una revisión gradual de estos incentivos, complementada por políticas de desarrollo sectorial, de mejora de la competitividad y comerciales, podría ayudar a que estos sectores aumenten su eficiencia, realicen inversiones necesarias en infraestructura y tecnología, y se acerquen a lograr competir internacionalmente.

5.4.5 Promoción del riego con destino agrario

La adopción de prácticas de riego en los cultivos que tradicionalmente son de secano y en las pasturas (tanto sembradas como pastizales espontáneos o campo natural) aparece como una oportunidad para mejorar la productividad, reducir la variabilidad de los rendimientos y aumentar la capacidad de adaptación frente a la variabilidad climática. Si bien existe un marco legal relativo al riego con destino agrario,[2] aún persisten aspectos que pueden estar limitando una mayor difusión de esta tecnología.

Las mejoras en la productividad de una actividad económica pueden generar sinergias con otras. Por ejemplo, la mejora en la producción de granos, especialmente en maíz, podría contribuir al aumento de la producción de carne vacuna con engorde a corral y suplementación sobre pasturas, además de la avicultura y la producción porcina.

Entre las principales restricciones identificadas por parte del sector privado se ubica el costo de las inversiones en la infraestructura de la red eléctrica trifásica, necesarias para que la energía requerida llegue a los predios regantes. Además, el costo de la inversión para la extensión de la infraestructura eléctrica recae completamente sobre el primer productor que solicita la extensión de la red, mientras que los productores vecinos que posteriormente se conecten a la red no contribuyen a financiar dicha inversión. Por otra parte, aunque el riego se realiza de manera discontinua a lo largo del año, las empresas deben pagar el costo de la potencia contratada en forma ininterrumpida. Otras restricciones para la expansión del riego son la limitada disponibilidad de fuentes de agua a nivel de superficie y subterránea, la falta de información e investigación sobre técnicas de manejo con riego en diferentes puntos del país (sitioespecífico), así como la falta de formación técnica y el poco uso de información meteorológica para la toma de decisiones.

La visión que articula la construcción del proceso estratégico es fortalecer la política de Estado para el uso productivo del agua para riego, construida sobre amplios acuerdos políticos y sociales. En este sentido, como objetivo estratégico, SENDA se propone habilitar las condiciones para que productores de diversas características tengan la oportunidad de acceder al riego como práctica productiva y adaptativa de forma ambientalmente responsable.

La propuesta estratégica, que en gran medida se construye sobre la acumulación de conocimientos y esfuerzos previos, se articula en seis ejes estratégicos: formación de capacidades, tanto profesionales como técnicas; generación de conocimiento e investigación en riego y gestión de agua; articulación institucional y gobernanza; desarrollo y adecuación de infraestructura (hidráulica y energética); instrumentos de estímulo y promoción del riego; y un último eje habilitante con foco en el papel del sector productivo, sus demandas, sus posibilidades y su compromiso con la estrategia.

5.4.6 Adecuación del marco normativo para el desarrollo de tecnologías

La investigación científica en biotecnología desarrolla productos que reducen costos, potencian la productividad, se adaptan al cambio climático, aportan a la reducción de pérdidas y desperdicios de alimentos, y mejoran el valor nutritivo de los alimentos (trigos altos en fibras, lechuga con mayor cantidad de nutrientes, cambio en el perfil de aceite de soja, entre otros).[3]

El sector público podría impulsar el desarrollo y la adopción de algunos tipos de tecnología, ubicando a ciertos rubros en la frontera tecnológica, a través de nueva normativa o ajuste de la existente.

5.4.7 Promoción del asociativismo para superar restricciones

La dificultad de las pequeñas unidades de producción para insertarse de forma competitiva en las cadenas de valor, en parte debido a las deseconomías de escala, opera como una limitante al desarrollo productivo. Diferentes formas de asociativismo pueden contribuir a superar estas restricciones, disminuir las asimetrías de información y mejorar la eficiencia en la gestión de las empresas. Las cooperativas agrarias, las sociedades de fomento rural y otras organizaciones de base agraria contribuyen a los procesos de desarrollo local territorial en las dimensiones económica, social, ambiental e institucional.

Existen en Uruguay organizaciones colectivas consolidadas (cooperativas, sociedades fomento y otras formas organizacionales) que se han constituido como algunos de los principales actores de diversos rubros, tales como la lechería y la agricultura de granos (Mondelli y Gorga, 2015). En otros sectores se detecta que la competitividad está siendo afectada por fallas de coordinación entre los actores, situación que podría mejorarse a través de experiencias asociativas innovadoras entre empresas.

Diseñar y aplicar políticas diferenciadas (tributaria, tarifaria, de inversiones y de acceso al crédito) donde se contemplen las características específicas de estos modelos de negocios puede redundar en un mayor desarrollo productivo y social.

5.4.8 Desarrollo del sistema de capacitación y transferencia tecnológica

Si bien en Uruguay existen diversas instituciones dedicadas a la transferencia tecnológica en el agro y, particularmente, la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) del MGAP ha hecho esfuerzos para promover la innovación y el cambio técnico en las unidades de producción familiares y medianas, la evidencia no es concluyente sobre los logros en la adopción de prácticas y tecnologías, y en el aumento de la productividad (Aguirre et al., 2017; Durán et al., 2018, 2020; Durán y Laguna, 2021).

La reciente creación del Sistema Nacional de Innovación y Desarrollo Rural (SNIDER) consolida un espacio para la coordinación de los diversos organismos y la sociedad civil para el desarrollo rural, incluyendo acciones de investigación, transferencia, extensión, adopción e innovación tecnológica, lo que podría ayudar a cerrar estas brechas de productividad.

Asimismo, evaluar el actual diseño y funcionamiento de los institutos público-privados sectoriales y revisarlo a la luz de los desafíos planteados podría contribuir a una mayor convergencia en materia de divulgación del conocimiento, innovación y desarrollo (ver apartado “5.6 Capacidades institucionales”).

5.4.9 Diseño e implementación de políticas orientadas a reducir desigualdades de género

El sector agropecuario tiene importantes brechas de género vastamente diagnosticadas (MGAP y FAO, 2021). Considerando que la igualdad de género es un compromiso nacional, transversal a todas las instituciones, reducir las desigualdades basadas en género en el medio rural y el sector agropecuario y pesquero constituye un objetivo central, con miras al desarrollo agroindustrial sostenible.

A través de las líneas de acción priorizadas en el Plan Nacional de Género en las Políticas Agropecuarias de Uruguay (MGAP y FAO, 2021), se pretende promover sistemas productivos y cadenas de valor agropecuarias con equidad de género, incorporar la perspectiva de género en la generación de conocimiento, extensión, capacitación y comunicación agropecuaria, promover la participación y el empoderamiento de las mujeres del agro y del medio rural, y fortalecer la perspectiva de género en la institucionalidad pública agropecuaria.

5.4.10 Diseño e implementación de políticas diferenciadas para la agricultura familiar

El sector público reconoce la importancia estratégica de la agricultura familiar en los sistemas agroalimentarios, la conservación del ambiente y de la biodiversidad. En Uruguay este tipo de producción participa de diversas cadenas de valor y está presente en todo el territorio nacional. No obstante, se ha registrado un retroceso en el número de explotaciones involucradas y la superficie sobre la que produce.

En este contexto, recientemente se presentó el Plan Nacional de Agricultura Familiar de Uruguay para el período 2024-2028 (MGAP, 2024), en el marco del Decenio de las Naciones Unidas para la Agricultura Familiar 2019-2028. Dicho plan constituye el conjunto de acuerdos institucionales que dan respuesta a las demandas y prioridades de la sociedad civil y cuentan con la viabilidad técnica y el respaldo institucional para impulsarse como políticas públicas con el objetivo de fortalecer la agricultura familiar. Se estructura en 7 pilares y 53 políticas. Además de sus puntos de contacto con la dimensión desarrollo productivo y social, el Plan también tiene puntos en común con otras dimensiones y orientaciones de SENDA.