Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

5.1 Inserción internacional

En términos generales, Uruguay accede a los mercados más relevantes vinculados a su producción agroexportable. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos recientes, se debe continuar mejorando las condiciones de acceso, debido a las crecientes exigencias establecidas por los diferentes países destinatarios.

Desde la perspectiva comercial (aranceles, cuotas, etc.), las condiciones de acceso no siempre son las más competitivas frente a otros países o bloques que han avanzado en acuerdos de liberalización del comercio en diversos mercados de exportación. En este sentido, hasta el momento, la agenda de inserción comercial de Uruguay ha estado influida por el vínculo con el MERCOSUR, que ha logrado avances en forma lenta y limitada en la firma de acuerdos comerciales con terceros países. La mejora en las condiciones de acceso es estratégica y resulta de negociaciones comerciales que suelen ser complejas, extendidas en el tiempo y exigentes en materia de competencias negociadoras y recursos.

Asimismo, existe una tendencia de los países desarrollados al establecimiento de medidas unilaterales con impacto comercial para alcanzar objetivos ambientales, tales como medidas de ajuste en frontera, productos libres de deforestación u otros requisitos determinados de manera discrecional por el país importador. Estas medidas no sólo penalizan a los países exportadores, sino que también podrían fragmentar el sistema multilateral de comercio, afectando las oportunidades de los países en desarrollo.

Por otra parte, China se ha consolidado como el principal mercado de exportación de Uruguay. En 2023, a pesar de que las colocaciones hacia este mercado disminuyeron 33%, las exportaciones a este país alcanzaron USD 2.510 millones, lo que equivale a un 22% del total. El año anterior, este guarismo se ubicó en USD 3.675 millones, es decir, un 28% del total exportado (Uruguay XXI, 2023, 2024). Por otro lado, en promedio, un 31% de las exportaciones de bienes de base agraria en los últimos 5 años se dirigió hacia China (CAS, 2024). Esto genera una alta dependencia de este mercado e implica un riesgo ante cambios coyunturales.

Asimismo, la canasta exportadora se concentra en pocos productos: celulosa, carne bovina, productos lácteos, arroz y soja, los cuales representan el 70% de las exportaciones totales de bienes agroindustriales y el 91% de las ventas a China durante 2023 (CAS, 2024). Para lograr un desarrollo sostenido en el largo plazo, resulta estratégico diversificar destinos de exportación, aprovechando las potencialidades de mercados relativamente poco explorados por Uruguay hasta el momento.

Por tanto, se entiende necesario que la política exterior despliegue líneas de acción que permitan identificar y dimensionar periódicamente destinos potenciales con el objetivo de consolidar el acceso de Uruguay a nuevos mercados (por ejemplo Medio Oriente y Centroamérica), además de la mejora en las condiciones de acceso a los mercados actuales, con la mira en una canasta amplia de bienes y servicios.

A su vez, existen oportunidades de diversificación de la canasta exportable de bienes y servicios del país, respaldadas en la fuerte tradición agropecuaria. Parte de esa diversificación vendrá también por exportar los mismos productos pero con certificaciones ambientales y sociales de distinto tipo (ver apartado “5.4 Desarrollo productivo y social”).

Sumado a las mejoras de las condiciones de acceso, un mejor desempeño comercial está condicionado por una mejora en la competitividad estructural del país, tanto en el ámbito de la producción como en relación con la logística y la operativa portuaria (ver apartado “5.2 Infraestructura logística”).

Desde la teoría económica, uno de los roles del Estado es ayudar a reducir las barreras que dificultan la concreción de negocios con el exterior o la llegada de inversiones para potenciar las posibilidades de internacionalización. Entre estas barreras sobresalen los problemas de información sobre los mercados o sobre los instrumentos públicos de apoyo con que cuenta el país y la dificultad para localizar potenciales clientes o socios comerciales al iniciar la actividad de internacionalización. Otro obstáculo es la necesidad de actualizar reglamentaciones y registros y de certificaciones nacionales avaladas por la autoridad competente en las innovaciones productivas desarrolladas. A su vez, un obstáculo adicional es la detallada descripción de las características nutricionales (necesarias para informar al consumidor y a los profesionales de la nutrición, entre otros) de los diferentes productos y subproductos desarrollados, avalada por la autoridad nacional competente.

También aparece como dificultad el costo adicional que tiene el empresario pionero para internacionalizarse y las externalidades positivas que genera para los seguidores, lo que puede llevar a que no se concrete el proceso. El enfoque multidimensional que han adquirido las relaciones internacionales requiere un mayor grado de planificación, coordinación y articulación entre las distintas instituciones oficiales involucradas en la política comercial para poder ofrecer una gestión estratégica y eficiente.

En la actualidad Uruguay cuenta con un cuerpo diplomático que realiza diplomacia comercial y tiene entre sus cometidos promover los negocios (exportaciones e inversiones) entre nuestro país y el país de destino. La literatura especializada sugiere que la efectividad de la diplomacia comercial depende, en buena medida, de las características de los países en los que actúa: es mayor cuanto menor es su nivel de desarrollo y cuanto mayor es el papel del Estado en la actividad económica (Fanjul, 2013).[1]

El desarrollo agropecuario implica consolidar una estrategia de agregado y captación de valor en las cadenas globales. Esto implica el desarrollo de estrategias comerciales, de inteligencia de mercados, desde una perspectiva país y hacia el mundo.

Una mayor inserción en las cadenas globales de valor requiere: 1) lograr a escala nacional un estándar de calidad único, alineado con criterios internacionales, tanto para productos del mercado interno como de exportación; 2) contar con una política sólida en inocuidad de alimentos, así como en sanidad animal y vegetal, con base en conocimiento científico, y, en este sentido, es preciso conservar e incluso mejorar el estatus sanitario del país; 3) desarrollar capacidades de monitoreo y análisis de riesgo (bioseguridad); 4) implementar la mejora continua de los procesos vinculados al bienestar animal y las buenas prácticas ambientales, como la conservación de suelos y biodiversidad; y 5) generar plataformas científico-tecnológicas y empresariales en diálogo con los problemas nacionales y en alianza con actores internacionales, para el desarrollo y la adaptación de tecnologías que permitan agregar y capturar valor, fortaleciendo las capacidades nacionales.

En el marco de los intercambios mantenidos con actores públicos y privados surgieron tres posibles medidas de política a analizar en mayor profundidad, que se describen a continuación.

5.1.1 Fortalecimiento del estatus sanitario y las capacidades de negociación del MGAP para protocolos sanitarios y fitosanitarios

Los reglamentos sanitarios y fitosanitarios son los procedimientos implementados en el país exportador para cumplir con los requisitos de sanidad vegetal y animal que exige un país importador. Estos requisitos son la primera barrera comercial a la que deben enfrentarse los exportadores de bienes de base agropecuaria y representan una condición necesaria para la apertura de mercados. Asimismo, pueden ser una herramienta para beneficiarnos de algunos nichos de mercado o ventanas comerciales que posibilitan captar mayor valor para la producción agroalimentaria (Ghezzi et al., 2022).

En estas negociaciones, la Cancillería y la autoridad nacional de sanidad animal y vegetal tienen un papel principal. También es crucial la interacción público-privada para priorizar mercados y productos. Para ello se está trabajando a través de mesas sectoriales para acceso a mercados,[2] en las que participan de forma articulada el sector productivo y exportador, institutos y ministerios. Este instrumento podría potenciarse para abarcar más rubros productivos y actores a través de una mayor institucionalización y dotación de recursos.

Un camino a seguir puede ser la estrategia de negociación en los requisitos de acceso a mercados en productos que enfrentan barreras asociadas a medidas sanitarias y técnicas. Para ello es fundamental priorizar mercados y productos en conjunto con el sector privado, para focalizar los esfuerzos y recursos, y fortalecer el área negociadora del MGAP en recursos humanos, tanto en cantidad como en cualificación. Por otro lado, la interacción con el sector privado contribuye a dar transparencia mediante la generación de información sobre las regulaciones y sus fundamentos y equidad a través del apoyo a su internalización.

El desafío sanitario es conservar y mejorar sistemáticamente el estatus del país, estar alerta y adelantarse a nuevas amenazas en materia de plagas y enfermedades de plantas, animales y humanos. Lo anterior implica orientar las áreas de sanidad animal, sanidad vegetal, calidad e inocuidad, con un enfoque de «una salud» a través de la conformación de un clúster operacional y conceptual que vincule las actividades de las unidades ejecutoras del Ministerio con una unidad de inteligencia comercial con conocimiento de las regulaciones nacionales e internacionales y con una unidad de gestión del conocimiento que analice y sistematice la información disponible y asesore a las autoridades.

5.1.2 Establecimiento de agregadurías agrícolas en destinos comerciales estratégicos

Esta idea consiste en disponer de equipos técnicos especializados en las cadenas agropecuarias que permitan la articulación y la facilitación de los temas sanitarios y fitosanitarios (el manejo de problemas in situ), indaguen en los requerimientos de los mercados, comparen con habilitaciones de competidores, participen en foros y detecten oportunidades comerciales y de inversión.

Con esto se apunta a generar una interacción fluida y de cualificación específica que permita mayor agilidad a las gestiones para la resolución de problemas y facilite la interacción entre las oficinas locales y los operadores del país de destino. Asimismo, se busca detectar y conectar eficientemente las oportunidades de negocios e inversiones a fin de potenciar las exportaciones, captar inversiones extranjeras y favorecer el acceso a los mercados.

Los antecedentes recientes en la Agregaduría Agrícola de China muestran un caso exitoso que logra resolver problemas comerciales más fácilmente, al tener un área específica dedicada a temas agropecuarios en el país destino, así como se observa una mayor agilidad en el diálogo de intercambio comercial. Sin embargo, en el pasado existieron experiencias que no lograron los resultados esperados y dan cuenta de lecciones a tener presentes para evitar incurrir en los mismos problemas y viabilizar la medida.

De acuerdo a los antecedentes relevados por Ackermann et al. (2022), se sugiere que las agregadurías tengan objetivos y cometidos claros y con perfil técnico específico en agro. La literatura especializada sugiere que las agregadurías son más efectivas cuanto más complejo e informal es el entramado institucional en el país de destino (así como cuanto más difícil es la comunicación, mayores diferencias culturales existen, etc.) y cuanto mayor es la participación de los Estados en los negocios comerciales (Fanjul, 2013). Esto, de alguna manera, definiría dónde localizar (o no) este tipo de instrumento.

Desde el sector privado existe una visión favorable hacia este instrumento, siempre que ello no implique la duplicación de tareas. De manera que sería adecuado seleccionar funcionarios según una descripción clara de tareas, con especificidad del lugar de destino. Además, se identifica como crucial la selección de los destinos.

5.1.3 Implementación de un plan conjunto MGAP-MRREE para la formación del funcionariado diplomático en temas específicos de las cadenas agroindustriales

Potenciar aún más la formación de quienes ejercen la función diplomática en temas específicos vinculados a las cadenas agropecuarias, la pesca y la acuicultura puede contribuir a mejorar la inserción comercial, potenciando la coordinación permanente y efectiva entre el MRREE y el MGAP con base en insumos técnicos específicos que den mayor agilidad a la resolución de problemas que surjan en los ámbitos sanitario y fitosanitario.

Por último, importa destacar que los actores privados consultados identificaron que, entre todos los desafíos para el desarrollo de largo plazo, la mejora en la inserción internacional es la dimensión estratégica más prioritaria.