II. Antecedentes
La Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) es un área relativamente nueva en América Latina, que no tiene más de dos décadas; en estos años evolucionó desde la tradicional concepción de desastres caracterizados por pérdidas y daños asignados exclusivamente a la voluntad de dios o la naturaleza y que, en consecuencia, restringía el rol social a responder a esos mandatos inescrutables, hacia una concepción más integral. En esta nueva perspectiva se sigue otorgando importancia a la preparación y respuesta, pero exige la atención de todo el proceso de transformación de los riesgos; el desastre no inicia ni acaba en sí mismo, es la actualización del riesgo pre-existente en su manifestación material. Aun cuando el evento desencadenante sea natural, el impacto efectivo estará determinado por los niveles de desarrollo de las comunidades afectadas, y sobre los niveles de seguridad en los que se sostiene. La RRD implica también, por tanto, incidir en las múltiples dimensiones del desarrollo.
En Uruguay la evolución institucional reciente de la RRD estuvo influida por la ocurrencia de eventos extremos que pusieron en escena una amenaza y desencadenaron una pérdida de confianza sobre el control social del riesgo.
El incendio que afectó el Palacio de la Luz en la madrugada del 13 de agosto de 1993 es un buen ejemplo de ello. En tanto símbolo de una época de prosperidad, puso en evidencia pública algunas carencias fundamentales, como los problemas de seguridad de las estructuras, la falta de preparación para evacuar y la ausencia de una normativa actualizada. Debemos recordar que hacía pocos años habíamos sufrido el incendio forestal de Santa Teresa.
En ese contexto, cristalizó públicamente la percepción del riesgo de desastres y la conciencia de que se debían adoptar medidas para gestionarlo. Esas primeras medidas se centraron en los aspectos logísticos y operativos, generando un primer marco permanente de trabajo en la preparación y respuesta en 1995.
El ciclón extra-tropical de agosto de 2005 es otro hecho que puso en escena la necesidad de gestionar los riesgos, ya no sólo fortalecer las capacidades de respuesta, sino disminuir significativamente los patrones de exposición y de vulnerabilidad. En ese contexto, y a partir del proceso de recuperación de las inundaciones de 2007, se inició un debate sobre la necesidad de adoptar nuevas herramientas institucionales que permitieran un abordaje más integral de la RRD, que culminó con la aprobación de la Ley 18.621 “de Creación del Sistema Nacional de Emergencias” de octubre de 2009.
Allí se define que la instancia específica y permanente de coordinación de las instituciones públicas para la gestión integral del riesgo de desastres en Uruguay es el Sistema Nacional de Emergencias (Sinae). Su objetivo es proteger a las personas, los bienes de significación y el medio ambiente de fenómenos adversos que deriven, o puedan derivar en situaciones de emergencia o desastre, generando las condiciones para un desarrollo sostenible.
El Sinae se concreta en todas las acciones que realiza el Estado para la gestión del riesgo de emergencias y desastres en sus diferentes fases: prevención, mitigación, preparación, respuesta, rehabilitación y recuperación.
Esencialmente es un espacio de articulación vertical y horizontal, la Ley no previó, por ejemplo, la creación de un cuerpo específico de protección civil. Es por ello que todas las fases de la gestión del riesgo, incluida la respuesta a las emergencias y desastres es, en Uruguay, una tarea interinstitucional.
La instancia superior de coordinación y decisión del Sinae radica en el Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de la Presidencia (Secretario/a o Prosecretario/a). En 2015 se designa un Director Nacional que tiene bajo su responsabilidad la coordinación nacional de la gestión del riesgo a nivel nacional en las diferentes etapas de las emergencias.
Asimismo, a través de la Ley N° 19.355 de 19 de diciembre de 2015, que entró en vigencia el 1° de enero de 2016 se crea la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos. Ésta es el ámbito de coordinación del Poder Ejecutivo, para la definición de políticas públicas de reducción de riesgo y atención a emergencias y desastres.
Está presidida por el Prosecretario de la Presidencia de la República y son miembros permanentes los Subsecretarios de los Ministerios del Interior; de Defensa Nacional; de Industria, Energía y Minería; de Salud Pública; de Ganadería, Agricultura y Pesca; de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de Desarrollo Social.
La Secretaría General es ejercida por el Director Nacional de Emergencias. Éste tiene la potestad de convocar –de ser necesario y de acuerdo a la temática- también a los Subsecretarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores; de Economía y Finanzas; de Educación y Cultura; de Transporte y Obras Públicas; de Trabajo y Seguridad Social y de Turismo, así como al Presidente del Congreso de Intendentes.
Las competencias de la Junta Nacional son:
- Formular políticas, estrategias, normativas y planes nacionales para la reducción de riesgos y manejo de situaciones de emergencias.
- Adoptar medidas para reducir la vulnerabilidad y fortalecer las capacidades de preparación, respuesta, rehabilitación y rehabilitación.
- Establecer comisiones asesoras técnicas y operativas para la toma de decisiones.
- Plantear estudios de identificación y evaluación de riesgos, en referencia a las actividades a cargo del Sistema Nacional de Emergencias.
- Formular, monitorear y evaluar los planes de recuperación.
Al nivel departamental funcionan los Comités Departamentales de Emergencias (CDE), que son los órganos responsables de la formulación, en el ámbito de sus competencias y en consonancia con las políticas globales del Sistema Nacional de Emergencias, de políticas y estrategias a nivel local. Están integrados por representantes de la Intendencia Departamental, del Ministerio de Desarrollo Social, del Ministerio de Defensa Nacional, de la Dirección Nacional de Bomberos, de la Policía Nacional y del Ministerio de Salud Pública. Las instancias operativas departamentales son los Centros Coordinadores de Emergencias Departamentales (Cecoed).
En 2020 mediante el decreto 065/020 se aprueba la reglamentación de la ley N° 18.621 y mediante el decreto 066/020 se aprueba la Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Emergencias y Desastres en Uruguay (2019-2030) “Hacia un desarrollo resiliente basado en la cultura preventiva”.
La Política tiene como finalidad identificar, evaluar, prevenir, reducir el riesgo presente y futuro relacionado con eventos adversos de origen natural, socionatural o antrópico ya sea con recursos nacionales y/o de cooperación internacional. El alcance de esta política refiere a todo el territorio nacional, tanto terrestre como marítimo y su espacio aéreo. Considera también la necesidad de articulación y coordinación regional por riesgos transfronterizos asociados a eventos adversos originados en países vecinos.
Establece 7 ejes estratégicos:
- Producción y gestión de conocimiento e información.
- Cultura de gestión de riesgos y comunicación.
- Articulación sistémica con planes de desarrollo y políticas nacionales, departamentales e internacionales.
- Gestión prospectiva.
- Gestión correctiva.
- Gestión compensatoria.
- Recuperación, reconstrucción y medios de vida.
Además, propone plazos parciales acompañando los quinquenios de gestión gubernamental en Uruguay: un corto plazo que se circunscribe a la siguiente gestión 2020-2024 en la que deberá formularse el Primer Plan Nacional de Reducción de Riesgos de Emergencias y Desastres; un mediano plazo relacionado con la gestión que va del 2025 al 2029 que ajusta el Plan Nacional anterior y lo actualiza en función de las prioridades de la nueva gestión.
Asimismo determina dispositivos de articulación y mecanismos de seguimiento y evaluación en base a los períodos establecidos en los alcances y los instrumentos que se desarrollen para cada período (Plan Nacional 2020-2024, Plan Nacional 2025-2029, Política Nacional 2030-2050), y tomando como referencia el mecanismo internacional de reporte actual al Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 y los que, de la misma naturaleza, se estructuren a continuación. También serán aplicados los dispositivos de control y auditoría de la gestión pública en Uruguay y transparencia y rendición de cuentas.
Sobre el Plan, en la Política se hacen algunas especificaciones, a saber:
La aprobación del Plan corresponde al Poder Ejecutivo y su formulación a la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos, con el apoyo técnico de la Dirección Nacional de Emergencias.
El Plan Nacional será acotado a los períodos de gobierno nacional y presupuesto quinquenal, e incluirá:
- Todos los procesos de la gestión compensatoria, prospectiva y correctiva, así como los elementos relativos a éstos que se encuentren en el marco internacional para la GIRED y en la Política Nacional en la materia.
- Elementos para la articulación nacional, departamental, local y sectorial de las acciones de reducción de riesgo de emergencias y desastres.
- Mecanismos específicos de consulta y participación de la sociedad civil y el sector privado.
- Objetivos, metas e indicadores explícitos para asegurar la equidad de género y la inclusión de grupos o personas más vulnerables en las prioridades y componentes de la reducción de riesgo de emergencias y desastres.
- Mecanismos de actualización, control y seguimiento de la implementación del Plan.
- Articulación con las políticas, programas, planes y medidas nacionales de protección del ambiente, adaptación al cambio climático y la variabilidad climática, gestión integrada de recursos hídricos, ordenamiento territorial, planes de desarrollo e inversión, y otras, definidas por el Poder Ejecutivo.
Desarrolla el Estado de Desastre, crea el Estado de Emergencia y le determina tres niveles, Nacional, Departamental y Municipal, también establece Incidentes.
Detalla alerta y advertencia de riesgo de desastre, emergencia o evento adverso inminente, Sobre los estados de alerta detalla advertencia y alertas y dentro de las alertas la alerta institucional y la alerta pública. Determina la gradualidad de las alertas en alerta amarilla, alerta naranja y alerta roja.
Destaca aspectos de financiación y el establecimiento de una estrategia de gestión financiera del riesgo la que se desarrollará con apoyo del MEF.