1 INTRODUCCIÓN
Durante el año 2022, se registró un importante crecimiento de la actividad económica, acompañado por la recuperación de la inversión, el empleo y el aumento de la formalidad del mercado laboral, además de iniciarse una etapa de recuperación en el salario real que, junto a las políticas sociales implementadas, llevó a una disminución en la pobreza de los hogares.
La economía creció 4,9 % real en 2022, luego de haber aumentado 5,3% en 2021. El crecimiento del nivel de actividad en 2022 se dio al impulso de las exportaciones, del consumo de hogares y de la inversión. Mientras que en el primer semestre del año se registró un crecimiento interanual de 8,6%, impulsado por una excepcional demanda externa, la creciente inestabilidad internacional, sumada a la situación de sequía que se fue agudizando sobre el final del año, llevaron a una desaceleración en el ritmo de crecimiento durante la segunda mitad del año (1,5% en términos anuales). Para 2023 se prevé un crecimiento más lento (1,3%) como consecuencia de la menor demanda externa y de la fuerte sequía que azota al país, la mayor en el último siglo, que está afectando a la producción en el presente año.
En el promedio del año 2022 se registraron aproximadamente 40.000 personas ocupadas netas más y el promedio de ocupados anual supera los niveles de 2019, con una mejora relativa en el interior del país, donde se generaron el 65%. A su vez, la tasa de desempleo promedio se situó en 7,9% en el año, 1 punto porcentual menos que en 2019, antes de la pandemia. La mejora en el mercado laboral también se reflejó en la continua reducción de trabajadores en el sistema de seguro de desempleo y en la disminución de la informalidad del mercado laboral, y en la disminución de la informalidad del mercado laboral, que se encuentra en niveles menores que los de pre pandemia.
El salario real comenzó a recuperarse en 2022, cerrando el año con incrementos tanto en el sector público como en el privado. Recuperados de los efectos de la pandemia, aunque a distinta velocidad, los diversos sectores de actividad se encuentran negociando los aumentos salariales de forma de recuperar completamente los niveles de pre pandemia, tras el período en el que se priorizó el mantenimiento del empleo.
El gobierno continúa trabajando para reducir la pobreza, con especial foco en la primera infancia. La mejora del nivel de actividad y del mercado laboral, unida a la implementación de políticas tendientes a mitigar los efectos de la pandemia y de la suba de precios que afectó el costo de productos de primera necesidad, determinaron una disminución de la pobreza en las personas, de 0,7 puntos porcentuales en 2022. Ello implica aproximadamente 23.000 personas menos en situación de pobreza respecto a 2021. Esta disminución global no ha logrado aún revertir las desigualdades entre tramos etarios y de género que persisten a lo largo de las últimas décadas, mostrando la situación más desfavorable entre niños de 0 a 6 años y en hogares con jefatura femenina.
La mejora en los indicadores socio económicos se lograron en un contexto internacional adverso, de bajo crecimiento económico mundial, alta inflación e inestabilidad financiera. La invasión de Rusia a Ucrania en febrero de 2022 generó un freno adicional a la recuperación mundial, así como un fuerte impulso a la inflación global, que se aceleró alcanzando niveles atípicos para las economías avanzadas en las últimas décadas (8,7%), producto de la escasez y suba de precios generada por la guerra a nivel de algunos commodities energéticos y agrícolas.
Atentos a este contexto de aceleración de la inflación mundial, el gobierno adelantó aumentos a nivel de remuneraciones públicas, pasividades y transferencias sociales, a la vez que solicitó adelantos de correctivos por inflación, a los sectores de actividad del sector privado que estuviesen en condiciones de hacerlo. Las autoridades también tomaron un conjunto de medidas focalizadas que apuntaron a mitigar el impacto de esta situación, como la reducción de tarifas arancelarias y tasas a la importación de productos alimenticios. Asimismo, la política monetaria acentuó su instancia contractiva. Todo ello permitió que, a diferencia de lo que sucedió en términos globales, donde la inflación mundial aumentó de 4,7% en 2021 a 8,7% en 2022, en Uruguay se logró frenar el impulso inicial en los precios al consumo cerrando el año con un de 8,3% anual, 3 décimas por encima del cierre de 2021.
El país se encuentra frente a un evento continuo de déficit hídrico severo iniciado en el año 2020. La profundidad del mismo llevó a que el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) declarase cuatro emergencias agropecuarias desde el año 2020, la última de ellas en octubre de 2022. El agravamiento del déficit hídrico en la zona centro-sur del país, acarreó dificultades en el abastecimiento de agua potable a la población, lo que llevó a que, en junio de 2023, se declarase la Emergencia Hídrica para esta zona del país (Decreto 177/023).
Como consecuencia de ello, se dispusieron una serie de medidas de apoyo focalizadas con el fin de mitigar el impacto de dicho fenómeno en la población, especialmente en aquellas personas más vulnerables desde la perspectiva sanitaria y socioeconómica. Con el objetivo de asegurar a la ciudadanía los recursos necesarios para afrontar la emergencia hídrica y a fin de dotar de transparencia a los gastos derivados de esta emergencia, se decidió la creación del Fondo de Emergencia Hídrica, por lo cual el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento un proyecto de ley con tal fin.
La situación macroeconómica actual se enmarca en una política fiscal que, desde 2020, se ha guiado por un manejo responsable y prudente de los dineros públicos como condición necesaria para la estabilidad y el crecimiento económico del país. Ello implica cumplir con las prioridades de política del gobierno atendiendo, a la vez, la sostenibilidad de la deuda pública.
Fue con ese foco que, en 2020, se implementó una nueva institucionalidad fiscal que comprende una regla fiscal, a nivel del gobierno central, con tres pilares: el resultado fiscal estructural, la variación de egresos primarios y el tope legal de endeudamiento neto que, a su vez, se fijan anualmente con el objetivo de estabilizar la trayectoria de deuda. También comprende la conformación de consejos técnicos externos, una mayor frecuencia en la rendición de cuentas del Ministerio de Economía y Finanzas respecto a la situación económica y fiscal del país, un horizonte temporal más extenso a la hora de presentar las proyecciones fiscales futuras y la elaboración de análisis de riesgo referidos al cociente de deuda pública a PIB, más allá del escenario base supuesto.
La regla fiscal se cumplió por tres años consecutivos y la trayectoria de deuda logró reducirse luego del fuerte incremento provocado por la crisis sanitaria del COVID-19, tal cual aconteciera en el mundo entero. Se cumplieron todos los objetivos trazados, no sólo a nivel de metas cuantitativas sino, particularmente, a la hora de responder a las necesidades prioritarias de la sociedad.
En 2023 se dio un paso más, y como resultado de la nueva política fiscal responsable, se dispuso un alivio de la carga tributaria para los contribuyentes de menores ingresos y las micro y pequeñas empresas. Los cambios propuestos en los impuestos a la renta de los trabajadores y pasivos generaron aumentos en el ingreso disponible de estas personas, con foco en los contribuyentes de menores ingresos, beneficiando a 327.000 trabajadores, y 179.000 jubilados y pensionistas. Las modificaciones dispuestas para los impuestos de micro y pequeñas empresas permitieron continuar profundizando el apoyo que esta administración les ha otorgado desde el inicio beneficiando, en esta ocasión, a 35.150 micro y pequeñas empresas. La resignación de ingresos tributarios de estas medidas se ha estimado en US$ 150 millones anuales.
Reflejando la fortaleza de los fundamentos macroeconómicos, durante 2022 y en lo que va de 2023, Uruguay recibió un fuerte respaldo de los inversores y de las cinco agencias que califican el crédito soberano del país, todas las cuales mejoraron la nota de calificación crediticia o su perspectiva. Así, el país logró alcanzar la mayor nota de crédito de su historia, BBB+, apenas un escalón por debajo de la selecta categoría A. En sus respectivos informes, las calificadoras coincidieron en destacar el manejo fiscal prudente y creíble, la robustez de la nueva institucionalidad fiscal, las reformas estructurales en marcha (en particular, la de seguridad social), la resiliencia de la economía a los shocks externos y el fuerte flujo de inversión extranjera directa en distintos sectores de actividad.
Estas mejoras crediticias son importantes porque contribuyen a reducir el costo de financiamiento del gobierno y la carga de intereses, liberando recursos públicos para la implementación de políticas sociales y la inversión pública, a la vez que incide en la reducción del costo crediticio para empresas e individuos del país. La mejora crediticia contribuye también a atraer mayor inversión extranjera con el consiguiente aumento de empleo para los uruguayos, a la vez que genera una sostenida valorización del ahorro de los trabajadores en los fondos previsionales, que están mayoritariamente en títulos del gobierno.
Esta administración continuó con acciones significativas en materia de conservación del ambiente y la integración de la política ambiental a la política económica, tal como se estableció en la Ley de Presupuesto de 2020. La emisión del primer Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIIC) en octubre de 2022 posicionó al país en la vanguardia de las finanzas sostenibles a nivel mundial. El BIIC vincula la estrategia de financiamiento soberana con los esfuerzos y desempeño ambiental de Uruguay, indexando la tasa de interés a pagar, al logro de las metas climáticas y de conservación del capital natural del país. Incorpora una estructura bidireccional de la tasa de interés, que sube o baja dependiendo de la consecución de los objetivos establecidos.
La emisión del BIICC y la estrategia de promoción de las finanzas sostenibles se vieron impulsadas por la Ministra de Economía y Finanzas desde su rol como presidente del Comité de Desarrollo del Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, durante el año 2022. En ese ámbito, se impulsó la incorporación explícita de los compromisos ambientales en los préstamos que otorgan las instituciones multilaterales de crédito, estimulando así al desarrollo de vehículos financieros innovadores con impacto ambiental positivo.
En 2022, fue aprobada la Ley de Reforma de la Seguridad Social (Ley Nº 20.130) que crea un sistema previsional común, luego de un extenso trabajo de la Comisión de Expertos en Seguridad Social – basado en un diálogo abierto, participativo y transparente – y de un prolifero tratamiento parlamentario. La reforma era necesaria por razones demográficas, de justicia social e inter temporal, de sostenibilidad fiscal y de fragmentación del sistema.
La fuerte reducción en el número de nacimientos, aunada a la creciente esperanza de vida que se registra en nuestro país, han llevado a un acelerado envejecimiento demográfico, lo que hace que poblaciones de contribuyentes más pequeñas deben financiar pasivos más numerosos y por más tiempo, generando problemas de sostenibilidad y justicia entre generaciones. A su vez, el gasto público en pasividades en Uruguay se ubica en niveles relativamente elevados, dado su nivel de envejecimiento demográfico. Por último, la fragmentación del sistema genera inequidades de derechos y obligaciones entre las personas, así como una débil supervisión global.
El nuevo sistema de seguridad social establece las bases para la convergencia hacia un sistema único, en el que cada peso aportado redunde en un mismo beneficio, por lo que es un avance muy relevante en términos de equidad intra generacional. A su vez, el nuevo régimen mantendrá los elevados niveles de cobertura poblacional que caracterizan a nuestro sistema previsional, tanto en la etapa activa como en la pasiva. En adición, el nuevo régimen asociado a la necesaria extensión de la vida laboral, permitirá mantener niveles de beneficios similares y, en algunos casos, superiores a los vigentes, y se implementará de forma gradual sin afectar a aquellas personas que estén cobrando una jubilación o que configuren causal jubilatoria en los próximos diez años.
Desde el punto de vista de la sustentabilidad, la reforma frena la tendencia creciente del gasto previsional y permite estabilizar el gasto estatal en pasividades en torno a 10% del PIB. Este aspecto es central desde el punto de vista de la justicia entre generaciones, evitando una carga desproporcionadamente alta sobre los trabajadores en actividad en las próximas décadas.
Por otro lado, durante 2022 se realizó un fuerte trabajo preparatorio para continuar avanzando en la implementación de la transformación educativa, cuyo objetivo es la mejora de las trayectorias y los aprendizajes de los estudiantes desde el nivel inicial hasta la educación media superior, así como la reducción de la significativa inequidad educativa que existe en el país.
Las principales líneas de cambio se agrupan en transformaciones en la gestión institucional y en el área de currículo. En términos de gestión, se implementó una nueva modalidad de centro educativo con más extensión del tiempo pedagógico en la educación media incluyendo alimentación (Centros “María Espínola”), y se reforzaron los centros de primaria con tiempo completo y extendido. Se implementaron cursos de formación para directores e inspectores para que estos acompañaran a los centros educativos en la implementación adecuada de la transformación educativa, y para generar mayor autonomía a nivel de centro y mejorar la gestión de los mismos.
En el área de currículo, la transformación busca modificar lo que los estudiantes aprenden, las razones por las cuales lo aprenden y cómo lo aprenden. Ello fue plasmado en el nuevo Marco Curricular Nacional (MCN) que contiene los principios que rigen al sistema educativo, los aprendizajes que se espera que los estudiantes desarrollen y el perfil de egreso de los mismos. En el MCN se define además una educación basada en competencias que se trabajan desde la educación inicial, hasta la finalización del bachillerato, para las cuales las diferentes disciplinas aportan a su desarrollo.
En relación con las políticas sociales, una vez superada la emergencia sanitaria, las mismas han continuado focalizadas en la población vulnerable, desarrolladas desde el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) con programas de respuestas transversales en múltiples temáticas (juventud, género, discapacidad, cuidados, personas mayores, afrodescendencia, derechos humanos, entre otros). Adicionalmente, se profundizaron las acciones en otros programas prioritarios como la atención a la primera infancia y las intervenciones en asentamientos irregulares en todo el país a través de la duplicación de los recursos para el Plan Avanzar.
La pandemia del COVID-19 puso de relieve la importancia de la salud mental y a la necesidad de proporcionar nuevos apoyos para quienes enfrentan problemas asociados. Algo similar respecto al tema de las adicciones, para el cual se entiende necesario profundizar las acciones destinadas tanto a la prevención como al tratamiento y rehabilitación de personas con consumos problemáticos. Atendiendo esta problemática, el gobierno ha formulado un Plan Nacional para la salud mental y el tratamiento de las adicciones, potenciando planes y respuestas institucionales ya existentes y creando nuevas. Para ello, en esta Rendición de Cuentas, se destinarán recursos adicionales por US$ 20 millones, a efectos de implementar dichas acciones a través de la articulación de un conjunto de instituciones públicas involucradas.
A nivel de inserción internacional, la actual administración sigue comprometida con la apertura del comercio internacional, la integración y el libre flujo de bienes y servicios, habiéndose alcanzando logros significativos, tanto a nivel del Mercosur, como en materia bilateral, en la región y con terceros países.
Por primera vez en los 30 años de existencia del MERCOSUR, se aprobó una rebaja generalizada del Arancel Externo Común (AEC) extra zona (E/Z) que, en el caso de Uruguay, alcanzó a 67% de las categorías de productos (líneas arancelarias a 10 dígitos). Durante este período, Uruguay alentó a sus socios en el MERCOSUR, a seguir un camino de mayor apertura bajo la convicción de que un acceso más amplio a los mercados internacionales impulsará el desarrollo económico del país con la consiguiente inversión en capital humano y generación de empleo. En julio de 2022 se arribó a un acuerdo para avanzar en el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre MERCOSUR y Singapur, siendo éste el primer acuerdo entre el MERCOSUR y un país del sudeste asiático.
El año 2022 fue un año récord en lo que refiere a la inversión en infraestructura que, sumado a la inversión pública en vivienda, llegó a los US$ 2.478 millones ejecutados en el año, alcanzando 3,5% del PIB. Ello permitió amortiguar los efectos adversos de un contexto internacional negativo para la actividad económica y de ese modo, contribuir a la reactivación y a la generación de puestos de trabajo en todo el país. Además, la inversión en infraestructura desempeña un rol de relevante para elevar la productividad global de la economía y con ello mejorar la competitividad de la producción nacional de bienes y servicios. En particular, en este período se ha hecho énfasis en conjugar los esfuerzos del sector público con los del sector privado para optimizar el desempeño en materia de ejecución de obras de infraestructura y ampliar las alternativas de financiación de las diferentes iniciativas, logrando potenciar los resultados. Para todo el quinquenio 2020-2024 la inversión en infraestructura, en conjunto con la inversión pública en vivienda, se proyecta que alcanzará los US$ 11.476 millones.
Uruguay cuenta con ventajas competitivas en el mundo científico y tecnológico, así como en el desarrollo de energías renovables, para aspirar a posicionarse como un hub de innovación en América del Sur. Prueba de ello es el valor récord de las exportaciones de servicios globales alcanzado en 2022, excluyendo los ya consolidados servicios turísticos. Avanzar en este sentido le permitiría al ecosistema innovador y de servicios globales en el país dar un impulso hacia el desarrollo de sectores de alto valor agregado, que se traduzca en una mayor internacionalización y conexión con el mundo, combinando el desarrollo propio con la captación de empresas, emprendedores y talento de la región y el mundo.
El Programa Uruguay Innovation Hub es un plan estratégico diseñado con el objetivo de promover el fortalecimiento del ecosistema innovador y emprendedor en materia de ciencia, tecnología e innovación, priorizando las tecnologías digitales avanzadas, la biotecnología y las tecnologías verdes. Los fondos asignados al programa y la capacidad de asociar este capital público con el aporte privado es lo que permitirá que se multipliquen los recursos y se potencien los resultados a obtener en esta línea de acción.
En síntesis, en 2022 se cumplieron los objetivos trazados, no sólo a nivel de metas fiscales cuantitativas sino, particularmente, a la hora de dar respuesta a las necesidades prioritarias de la sociedad. La política económica que ha llevado adelante esta administración ha implicado un cambio sustancial respecto al pasado. La combinación de una respuesta efectiva a las necesidades más acuciantes de la sociedad y un manejo responsable y prudente de los recursos públicos, han permitido alcanzar y afianzar las bases para una sociedad más estable justa y próspera.