2.4. Marco conceptual: Políticas públicas y género
2.4.1. Las políticas públicas
Como se desprende de la sección anterior, diversos avances legislativos reconocen los derechos de las mujeres y asumen que las desigualdades de género no solo tienen dimensiones relacionales, subjetivas y simbólicas, sino también institucionales y normativas que les conferencia un carácter sistémico (Rigat-Pflaum, 2008). En nuestro país, desde mediados de los años 80, la igualdad de género se integra paulatinamente en la agenda del Estado, pero es recién después del cambio de siglo que el Estado uruguayo reconoce plenamente su papel clave en la construcción de condiciones de igualdad entre mujeres y varones. (22) Sin ser el único actor, el Estado en sus distintos niveles es el principal encargado del diseño, la implementación y ejecución de políticas públicas. En efecto, el tratamiento de los asuntos públicos se materializa en políticas públicas, que abarcan decisiones y acciones que el Estado resuelve, coordina, regula o ejecuta a través de sus aparatos, en la gestión de gobierno. Las políticas públicas definen objetivos, distribuyen funciones, establecen contenidos e instrumentos de acción para generar los efectos o impactos buscados (Surel, 2008; Grau et al., 2010).
La institucionalidad pública agropecuaria tiene como cometido contribuir al desarrollo de los sectores agropecuario, agroindustrial y pesquero, mediante el manejo y uso sostenibles de los recursos naturales. Para ello desarrolla un abanico de políticas relacionadas con la provisión y el control de recursos productivos e insumos, la gestión de los recursos naturales y la tierra de colonización, la inspección de la sanidad animal, el control de calidad comercial, la asignación de créditos y subsidios, la definición de regulaciones, la producción de información y el desarrollo de investigaciones e innovación tecnológicas, la capacitación, asistencia técnica y transferencia de tecnologías, así como la promoción de acciones de desarrollo rural, entre otras. La institucionalidad agropecuaria tiene distintos niveles y formas de vinculación con el público objetivo de sus políticas y la ciudadanía en su conjunto.
Resulta clave examinar cómo se vinculan y qué impactos producen las políticas agropecuarias sobre mujeres y varones, a la vez que atender demandas de grupos de la sociedad civil rural y agropecuaria, organizaciones de mujeres rurales y organizaciones mixtas, de conformidad con la legislación vigente.
2.4.2. El enfoque de derechos
El enfoque de derechos de las políticas públicas utiliza el marco conceptual que brindan los derechos humanos para especificar estándares, principios y obligaciones. Estas obligaciones suelen ser de tres tipos: respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. Sobre el contenido de los derechos, el Sistema Universal de protección de Derechos Humanos (23) ha avanzado en especificar parámetros para el accionar estatal. (24) El principio de progresividad y no regresividad dispone que, desde un contenido mínimo, se pueden ampliar y mejorar los derechos progresivamente o, incluso, priorizar algunos sobre otros, pero que una vez reconocidos son irreversibles y no se deben reducir, retacear ni derogar. El enfoque de derechos en el conjunto de las políticas públicas, las garantías de acceso a la justicia y a la información pública constituyen nuevos estándares a los que los Estados están jurídicamente obligados por haber ratificado los principales pactos y tratados internacionales de derechos humanos (Pautassi, 2008).
Se suelen diferenciar los derechos individuales de los derechos colectivos. Los derechos individuales aluden, por ejemplo, a la libertad de conciencia, de religión y de culto, al voto o a la propiedad privada. Los derechos colectivos, refieren por ejemplo, a la alimentación, la información, al trabajo en condiciones dignas o la participación, para la ciudadanía en general. Ambos constituyen una obligación jurídica.
En relación a las políticas públicas el enfoque de derechos implica cambiar el concepto de la población objetivo, de sujeto beneficiario de asistencia a sujeto de derecho. El enfoque de derechos compromete también al Estado a brindar información acerca de los recursos, a ser transparente en relación a las condiciones de acceso, a tomar decisiones fundadas e informar sobre la posibilidad de revisión por una instancia independiente, a implementar sistemas de rendición de cuentas o a promover la participación social en la fiscalización de las políticas estatales.
Los requisitos para que una política pública tenga un enfoque de derechos son: el reconocimiento de cada persona como titular de derechos y el principio de igualdad (Pautassi, 2008: 13). El principio de igualdad implica un trato igual entre personas iguales. Sin embargo, reconoce la existencia de grupos en situación de desigualdad estructural en la distribución y/o el reconocimiento, para los cuales un trato igual perpetúa o profundiza desigualdades preexistentes. Por ello, el principio de igualdad requiere legislaciones, políticas y acciones reparadoras y/o transformadoras a favor de estos grupos, hasta que se modifiquen las causas de la desigualdad. Una comprensión actualizada del principio de igualdad incluye, según García Prince (2010), los sentidos de equivalencia humana, igual valor, igualdad de derechos, no discriminación, la admisión de la diversidad y la autonomía personal, el principio de equidad y la igualdad de derecho formal y sustantiva.
El enfoque de derechos y el principio de igualdad establecen la responsabilidad del Estado de asegurar el goce de los derechos en condiciones de igualdad y la posibilidad de exigir su cumplimiento. A pesar de ello, la dimensión formal o jurídica de los derechos humanos no es suficiente para el ejercicio pleno de todas las personas. En efecto se ha advertido que la diferencia sexual es utilizada en nuestras sociedades como criterio de asignación de roles y poder desiguales, de manera que el ejercicio de derechos se cumple en forma desigual en varones y mujeres. Es por ello, que para revertir estas desigualdades se requieren políticas públicas que avancen más allá de la igualdad ante la ley.
2.4.3. El enfoque de género
Cuando las políticas públicas no contemplan las necesidades, roles, acceso a recursos productivos, conocimientos y capacidades de las mujeres, y/o no reconocen la desigualdad de género como problema público, la perpetúan o la profundizan. La incorporación del enfoque de género en las políticas públicas busca demostrar la persistencia de discriminaciones de género y cuestionar la neutralidad de las políticas, programas y los presupuestos públicos respecto del género.
Ninguna política es neutra al género (Rigat-Pflaum, 2008), las políticas que no consideran las desigualdades entre mujeres y varones, reproducen las brechas de género. Al contrario, las políticas desarrolladas en base al principio de igualdad de género son medidas que buscan eliminar discriminaciones directas e indirectas (25) y garantizar el ejercicio pleno de los derechos culturales, económicos y sociales a mujeres y varones.
Cabe señalar, además, que el género no es la única forma de diferencia y desigualdad sociales, sino que existe un abanico de diferencias, tales como la clase, la edad, el origen étnico, la presencia de discapacidad, etc., que crean desigualdades entre los sexos y entre las personas del mismo sexo. El concepto de interseccionalidad analiza la manera en que variables como la raza, la clase, la edad, la identidad de género y la orientación sexual, así como los territorios, se articulan, superponen y coproducen en las relaciones sociales. Este enfoque considera que “los efectos producidos por las combinaciones de desigualdades son diferentes a los efectos de cada uno de ellos por separado” (Del Moral Espín, 2012: 67), dando cuenta de la estructura compleja de discriminaciones múltiples por género, generación, ascendencia étnico-racial, identidad de género y orientación sexual, discapacidad, pobreza y territorio existentes.
Existen diferentes políticas de igualdad de género, todas ellas posteriormente incorporadas en este plan. Las políticas sensibles al género buscan dar respuesta a necesidades prácticas e intereses inmediatos de las mujeres, identificados a través de acciones que dan espacio y voz a las mismas. No obstante atender necesidades percibidas, se trata de políticas que no proponen transformar los intereses y necesidades diferenciales de mujeres y varones. Por su parte, las políticas transformadoras o transformativas desafían las desigualdades de género a través del reconocimiento de sus causas, promocionan el empoderamiento y transforman relaciones jerárquicas de género (Rodríguez Gustá, 2008).
A su vez, desde la concepción de justicia de género de Fraser (1997), las políticas de igualdad de género pueden hacer énfasis en el reconocimiento o la redistribución. Las políticas de reconocimiento buscan corregir injusticias que se manifiestan en el dominio cultural. Las políticas de carácter redistributivo están orientadas a enfrentar injusticias socioeconómicas. Para Fraser (1997) la justicia de género requiere abordar tanto las normas culturales que asignan a las mujeres un estatus inferior, como la dimensión económica, razón por las que ambos ejes se incluyen como objeto de las políticas impulsadas en el PNG Agro.
El enfoque de género en las políticas públicas exige contemplar los derechos individuales y colectivos, la admisión del principio de equidad, es decir, el trato diferencial a favor de quienes estén en desventaja, la igualdad de hecho (o de facto) y no solamente la igualdad de derecho (o de jure), mediante vías jurídicas, políticas, administrativas de puesta en acción del principio superior de igualdad (formal y sustantiva), la igualdad de oportunidades, de resultados, de trato y la transversalización de género (García Prince, 2010).
Una mención especial amerita la transversalización de género. Se trata de un proceso técnico-político que busca que los derechos, las necesidades y experiencias de las mujeres sean parte del análisis, la elaboración, la implementación y la evaluación de cada política o programa, así como a la interna de las instituciones. Es un proceso complejo, estratégico, sistémico y participativo para posicionar el problema de la igualdad de género entre los temas prioritarios de la agenda.
Un enfoque de institucionalización y de transversalidad desde una perspectiva de género no debe situarse como una integración o como una sumatoria de estrategias y estructuras preexistentes, sino que se requieren cambios fundamentales en la política, la cultura, las estrategias y las prácticas organizacionales, al tiempo que dichos cambios deben ser coordinados (Pautassi, 2008).
A su vez transversalizar implica incorporar el enfoque de género en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas y puede comprender tanto la ejecución de políticas focalizadas como acciones afirmativas en favor de las mujeres.
En ese sentido, el PNG Agro constituye una política de igualdad de género. Representa la hoja de ruta que orienta las acciones de la institucionalidad agropecuaria respecto a la temática de género en varias dimensiones y distintos ámbitos. Recoge compromisos para una gestión orientada a la transversalización de género que incorpora tanto acciones afirmativas como revisiones de todo el ciclo de las políticas, al tiempo que combina medidas de reconocimiento y redistribución, y políticas sensibles al género y transformativas.