Ministerio de Economía y Finanzas

11.2.1 Año 2023

En 2023, el endeudamiento bruto total alcanzó el equivalente a US$ 5.239 millones. Cerca del 81% (aproximadamente US$ 4.228 millones) se obtuvo a través de emisiones de títulos en los mercados locales e internacionales, en los tramos de corto, medio y de largo plazo. El monto restante (US$ 1.011 millones) se completó mediante el desembolso de préstamos con organismos multilaterales.

Del total de financiamiento obtenido mediante la emisión de títulos públicos, el 54% se obtuvo en el mercado doméstico y fue denominado en moneda local (a través de emisiones de Notas de Tesorería). El monto restante se obtuvo en el mercado internacional mediante emisiones de títulos denominados en dólares y en pesos a tasa fija nominal (Bonos Globales).

Las necesidades brutas del Gobierno Central en 2023 totalizaron US$ 5.344 millones. Del fondeo total obtenido, aproximadamente 54% se destinó a las amortizaciones de títulos públicos y de préstamos (incluyendo vencimientos de títulos de deuda de mediano plazo que fueron refinanciados mediante operaciones de manejo de pasivos). El remanente se destinó casi enteramente a cubrir el desequilibrio fiscal del gobierno.

La diferencia entre los requerimientos (necesidades) brutos de financiamiento (US$ 5.344 millones) y el endeudamiento bruto total (US$ 5.239 millones) está contemplada en la categoría “Otros” en la tabla siguiente (US$ 105 millones). Dicho monto corresponde a otras fuentes financieras de caja para el Tesoro (algunas de las cuales no se registran en las estadísticas fiscales), operaciones de financiamiento que no impactan en las estadísticas de deuda bruta y efectos valuación. Durante 2023, estas fuentes incluyeron, principalmente: (i) el margen neto por encima de la par de emisiones de deuda de mercado primario, (ii) transferencias a la Tesorería de los reembolsos de préstamos hipotecarios reestructurados que son administrados por la Agencia Nacional de Vivienda, en nombre del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y (iii) la emisión de títulos del Gobierno Central, que no cotizan en el mercado, para pagar al Banco Central del Uruguay (BCU) los intereses devengados por su tenencia de bonos de capitalización con cupón.

1/ Excluye transferencias al Fideicomiso de la Seguridad Social (FSS); un valor negativo (-) implica superávit.

2/ Incluye los pagos de intereses al FSS y al Fideicomiso SiGa por tenencia de títulos del gobierno.

3/ Incluye los vencimientos contractuales y los bonos recomprados en 2023 que vencían en años subsiguientes.

4/ Variación de los activos líquidos de Tesorería y de otros activos financieros (activos de los fideicomisos SiGa y activos con otras entidades del sector público, producto de préstamos contractualmente contraídos por la República en representación de las mismas); un valor negativo (-) implica una des-acumulación de activos.

5/ Incluye bonos emitidos en los mercados doméstico e internacional.

6/ Incluye fuentes financieras de caja para el Tesoro, así como operaciones de financiamiento que no impactan en las estadísticas de deuda bruta.

Nota: Los totales pueden no coincidir con la suma de los subcomponentes, por redondeo de decimales.

Emisión de títulos públicos de mercado, operaciones de manejo de pasivos y préstamos con organismos multilaterales

Mercado local

Durante el año 2023, el Gobierno emitió Notas del Tesoro en Pesos Nominales (UYU), Unidades Indexadas (UI) y en Unidades Previsionales (UP) por un valor nominal equivalente a US$ 2.261 millones. La emisión doméstica se colocó a través de (i) subastas del calendario regular (en las que el Gobierno colocó 1,3 veces el monto base inicialmente anunciado en el acumulado de los calendarios semestrales), así como (ii) una operación fuera del calendario regular de Notas del Tesoro en moneda nacional por un total equivalente a US$ 899 millones, coordinada entre MEF y BCU. Del total emitido en el mercado local en 2023, un 67,3% correspondió a Notas del Tesoro en UP, un 25,3% fue en Notas en UI, y el restante monto fue emitido en Notas en UYU.

En particular, se destaca que durante el año 2023 se continuó con la emisión recurrente de Notas del Tesoro en UP, cuyo retorno evoluciona de acuerdo al Índice Medio de Salarios Nominal, que llegaron a representar un 67% de las emisiones realizadas en el mercado doméstico. Además de permitir un mejor calce por monedas y plazos de las aseguradoras en el mercado de rentas vitalicias, los instrumentos denominados en UP han contribuido a la diversificación de la cartera de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (representando más de un 17% del total del portafolio del pilar de capitalización a marzo 2024). Al mismo tiempo, proporcionan al Gobierno una mejor cobertura ante shocks sobre la actividad económica y otro tipo de shocks macroeconómicos que puedan afectar los ingresos fiscales, dada la naturaleza pro cíclica de los salarios reales.

Asimismo, y por primera vez en un calendario de emisión semestral de Notas del Tesoro, se incorporó la integración como forma de pago mediante las Letras de Regulación Monetaria (LRM) emitidas por el BCU en todos los plazos de madurez, para darle mayor flexibilidad financiera a los agentes de mercado.

Mercado internacional

En 2023 se concretaron dos emisiones en el mercado global de capitales por un monto total nominal de US$ 1.967 millones.

El 11 de julio de 2023, el Gobierno emitió un monto total equivalente a US$ 1.267 millones de un nuevo bono global en pesos nominales a tasa fija (UYU), con vencimiento final en 2033, a una tasa fija nominal anual de 9,75%. Simultáneamente, se anunció una oferta de recompra de bonos globales de corto plazo. Del monto total emitido, US$ 1.006 millones equivalente fue a cambio de efectivo, y el remanente se utilizó para financiar la recompra de los bonos globales de menor plazo. El Bono Global UYU 2033 fue incluido en el índice GBI-EM elaborado por JPMorgan el 31 de julio de 2023, que oficia de referencia para la comunidad inversora internacional. A fines de marzo de 2024, la ponderación de Uruguay en dicho índice se mantuvo estable en 0,20%.

Adicionalmente, el 6 de noviembre de 2023, Uruguay ejecutó la reapertura en el mercado internacional, por un monto de US$ 700 millones. El Gobierno concretó la emisión del Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIICC) a un rendimiento de 5,6% anual, con un diferencial de 95 puntos básicos respecto al bono de referencia del Tesoro en Estados Unidos de plazo similar. La transacción permitió al Gobierno continuar diversificando y ampliando su base inversora, al acceder a otros mercados e inversores enfocados en objetivos de sostenibilidad.

El BIICC, denominado en dólares y con vencimiento final en 2034, vincula la tasa de interés pagada al cumplimiento de objetivos de desempeño ambiental alineados con los compromisos incluidos en la Primera Contribución Nacional Determinada (NDC, por sus siglas en inglés) que presento el país ante al Acuerdo de París. Dicho bono ligado dos indicadores: 1) reducción de la intensidad de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en relación al PIB real, respecto a 1990 (KPI-1, por sus siglas en inglés), y ii) mantenimiento del área de bosque nativo (BN) medido en hectáreas, respecto a su valor en el año 2012 (KPI-2, por sus siglas en inglés).

El 31 de mayo de 2023, Uruguay publicó el primer Reporte Anual asociado a la emisión del BIICC. En el mismo se presentó una actualización al año 2021 de los indicadores de desempeño incluidos en el BIICC. Para el caso del KPI-1. el valor del indicador mostró una reducción del 41% respecto al valor del año base (1990). En cuanto al KPI-2, el valor del indicador alcanzó el 100% de mantenimiento de área respecto al valor del año 2012 utilizado como base.

Además, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicó su Reporte de Verificación Externa sobre el Reporte de Indicadores de Desempeño del BIICC de Uruguay. El reporte del PNUD concluye que los valores informados para el KPI-1 y KPI-2 se adhieren a la metodología y buenas prácticas internacionales. También afirma que los datos e información utilizados cumplen con los principios de calidad en cuanto a transparencia, precisión, consistencia, comparabilidad y exhaustividad establecidos por el IPCC. Para más información sobre el diseño del bono, puede acceder aquí al documento del Marco de Referencia BIICC, en inglés, y acceder aquí a la página web del BIICC con los documentos de reporte de indicadores y verificación.

Operaciones de manejo de pasivos

El Gobierno continuó realizando operaciones de canje y/o recompra de títulos a corto plazo, continuando con la política de extender vencimientos y minimizar el riesgo de refinanciación. Esto también tiene como objetivo aumentar el tamaño de los valores en circulación, consolidar los bonos de referencia en el mercado (benchmark) y mejorar la liquidez de los bonos.

Una parte importante del fondeo total obtenido se destinó a las amortizaciones de títulos públicos y préstamos (tanto vencimientos contractuales como refinanciaciones mediante operaciones de manejo de pasivos), por un monto nominal de US$ 2.816 millones. De este monto un 46,6% fue destinado a refinanciaciones.  Las recompras de bonos en el mercado local a través de operaciones de manejo de pasivos fueron por un total equivalente a US$ 951 millones, mientras que en el mercado internacional sumaron aproximadamente US$ 267 millones.

Financiamiento y operaciones financieras con Organismos Multilaterales

La estrategia de financiamiento se centró en lograr una combinación adecuada entre el crédito proveniente de organismos multilaterales y la deuda emitida en el mercado de capitales, teniendo en cuenta los criterios de costos, plazos, rapidez de ejecución y flexibilidad de conversión de monedas y tasas.

Durante el año 2023, el Gobierno desembolsó préstamos con organismos multilaterales por un monto total de US$ 1.011 millones, de los cuales US$875 millones corresponden a líneas de crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y desembolso de US$ 375 millones de parte de una línea de crédito con el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF). El resto del monto desembolsado corresponde a préstamos de inversión con el BID y el Banco Mundial (BM).

Las operaciones de préstamos y de cooperación técnica asociadas, suscritas con los organismos, estuvieron alineados con las prioridades estratégicas del Gobierno, a saber:

1. Proyecto Generación D: Desarrollando Habilidades Digitales con Equidad en la Era del Conocimiento. En agosto de 2023 se suscribió un préstamo de US$ 30 millones con el BID, destinado al Centro Ceibal para el Apoyo a la Educación de la Niñez y la Adolescencia (Ceibal), el objetivo central es apoyar el despliegue de recursos, infraestructura y programas primordiales para Plan Ceibal, en sintonía con su Plan Estratégico 2021-2025, a través de líneas de acción como, el aprendizaje profundo, pensamiento computacional, desarrollo profesional docente, el programa Ceibal, robótica y programación, nuevas plataformas educativas y dispositivos tecnológicos;
2. Programa relocalización e integración de asentamientos de Maldonado. En agosto de 2023 se suscribió un préstamo por US$ 28 millones con CAF, a ser ejecutado por República AFISA junto a la Intendencia de Maldonado, con el objetivo de realojar el Asentamiento Kennedy en el Departamento de Maldonado y mejorar de esa forma la calidad de vida de la población asentada con su relocalización e integración socio territorial;
3. Programa de apoyo para mitigar los impactos de la emergencia hídrica en Uruguay. En setiembre de 2023, en el marco de la emergencia hídrica, se suscribió un préstamo en etapas de US$ 60 millones con el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) destinado a la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), con el objetivo general de contribuir a la adaptación al cambio climático en el sector de agua potable, mediante inversiones en infraestructura, equipamiento, suministros, insumos y servicios.
4. Programa de mejoramiento de la calidad del agua potable distribuida por OSE en sistemas del interior del Uruguay. En noviembre de 2023 se suscribió un préstamo de US$ 30 millones con BID destinado a la OSE. El objetivo general del Programa es contribuir a reducir los riesgos para la salud mediante mejoras en la calidad del agua potable en localidades beneficiarias;
5. Programa Integral de Seguridad Ciudadana II. En noviembre de 2023 se suscribió un préstamo de US$ 8 millones con BID destinado al Ministerio del Interior (MI), con el objetivo de  reducir el delito en Uruguay a través de la adopción efectiva de un paradigma de seguridad ciudadana, lo cual implica que las políticas de seguridad del MI estén basadas en un enfoque integral y en la capacidad de las distintas instituciones del Estado de trabajar coordinadamente para proveer y coproducir un marco de protección de la vida,  en conjunto con el sector privado, la academia y las asociaciones comunitarias, vecinales y ciudadanas;
6. Programa de Transformación Digital de la Gestión Fiscal. En noviembre de 2023 se suscribió un préstamo de US$ 20 millones con BID destinado al MEF, con el objetivo de mejorar la eficiencia de los procesos de gestión fiscal en Uruguay;
7. Programa de Mejora de la Competitividad de la Red Vial Nacional Vinculada al Transporte de Carga Agroindustrial y Forestal e Integración con la Red Ferroviaria. En noviembre de 2023 se suscribió un préstamo en etapas de US$ 300 millones con FONPLATA, destinado a la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), con el objetivo de contribuir con la mejora de la competitividad e integración de la red vial nacional para el transporte de producción agroindustrial y forestal a través de inversiones en infraestructura para rehabilitación de corredores viales productivos y su integración a la red ferroviaria;
8. Programa de Mejora de Caminos Rurales Productivos (PCRP II). En diciembre de 2023 se suscribió un préstamo de US$ 80 millones con BID destinado a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), con el objetivo de contribuir al aumento de la productividad en las áreas rurales, a través de la mejora de la infraestructura de caminos rurales.

Endeudamiento neto del Gobierno Central en 2023

La Ley de Presupuesto Nacional (Ley No. 19.924, de 18 de diciembre de 2020) incorporó un nuevo marco normativo de autorización de la deuda pública nacional. Su artículo 696 estableció un máximo de endeudamiento neto a contraer por el Gobierno Central durante el ejercicio.

El Endeudamiento Neto del Gobierno (ENG) se definió como el endeudamiento bruto del Gobierno Central (la suma de emisiones de títulos de deuda pública de mercado y desembolsos de préstamos con organismos multilaterales de crédito e instituciones financieras), deducidas las amortizaciones de títulos de deuda pública de mercado y préstamos, así como la variación de activos financieros del Gobierno Central (disponibilidades líquidas y otros activos financieros) durante el ejercicio.

El tope legal al endeudamiento neto para 2023 fue inicialmente establecido en US$ 2.200 millones en la Ley de Rendición de Cuentas votada en 2022. La fuerte sequía que afectó al país desde el último trimestre de 2022 y durante 2023 requirió de recursos fiscales adicionales para mitigar la emergencia hídrica del área metropolitana y el impacto en el sector agropecuario. Por ello, el Poder Ejecutivo invocó formalmente el uso de la cláusula de salvaguarda de la regla fiscal, que permite un incremento adicional de hasta un 30% del tope legal autorizado, ante circunstancias extraordinarias.[1] De acuerdo con lo establecido por ley, el 13 de julio de 2023 el equipo del MEF compareció ante la Asamblea General para brindar información sobre la evolución del endeudamiento neto del Gobierno e informar las razones para invocar dicha cláusula. El nuevo límite legal para 2023 se fijó en US$ 2.860 millones.

En 2023, el valor nominal de los bonos con valor de mercado emitidos y los desembolsos de préstamos del Gobierno Central fue de US$ 5.239 millones. Asimismo, el total de las amortizaciones realizadas (contractuales o anticipadas) fue por un valor nominal de US$ 2.816 millones. Por lo tanto, el endeudamiento bruto deducido el pago de deuda por amortizaciones, fue de US$ 2.423 millones. Además, el stock de activos financieros del Gobierno Central se redujo en US$ 23 millones, entre el fin de 2022 y fin de 2023. Como resultado, el endeudamiento neto total (endeudamiento bruto deducidas las amortizaciones, menos la variación de activos financieros) alcanzó US$ 2.446 millones. Este valor estuvo por debajo del límite legal ampliado bajo la regla fiscal de US$ 2.860 millones.[2]

Otras operaciones de gestión de deuda con BCU y apoyo a estrategia de gestión de activos y pasivos del sector público

Recomposición del patrimonio del BCU mediante la emisión de bonos de capitalización

El 28 de diciembre de 2023, el Gobierno emitió bonos de capitalización para apuntalar el patrimonio del BCU, que, al cierre de 2022, se encontraba por debajo del mínimo legal requerido. La emisión fue por un monto nominal equivalente a US$ 1.808 millones mediante un título de deuda pública a cinco años de plazo, en UI, con cupón cero. Este bono se computa en el balance contable del BCU por su valor efectivo (equivalente a US$ 1.551 millones, al día de la capitalización).[3]

Los bonos de capitalización no pueden ser comercializados en el mercado secundario y, por tanto, no son utilizados con el propósito de financiar al gobierno, sino que se emiten para fortalecer el patrimonio del BCU. Por lo expuesto, no se computan en las estadísticas de deuda bruta ni en el endeudamiento neto de la regla fiscal.[4]

Convenio entre el BCU y el MEF por servicios brindados por el BCU en calidad de agente financiero

El BCU, en su calidad de agente financiero del Gobierno, presta al Estado un conjunto de servicios que comprenden ejecutar las transacciones relacionadas con el pago de la deuda pública de mercado y de los préstamos con organismos multilaterales. Además, el BCU administra los depósitos en moneda nacional y moneda extranjera que la Tesorería General de la Nación del MEF mantiene en dicha institución. En ese contexto, el 28 de diciembre de 2023, ambas entidades suscribieron un convenio en el que se formalizan los términos y condiciones de los servicios que el BCU presta en su rol de agente financiero del gobierno. El Convenio determina, entre otros, el pago a realizarse por el MEF como retribución por los servicios de administración de deuda pública que le presta el BCU, al tiempo que establece la remuneración que percibirá el MEF sobre el saldo de los depósitos que mantiene en el BCU. Puede acceder al Convenio aquí.

Apoyo a las estrategias de financiamiento y programas de cobertura financiera de las Empresas Públicas (EE.PP.) y otras entidades estatales

Durante el año 2023, se continuó con la estrategia integral de manejo de activos y pasivos del sector público consolidado, de forma de reducir los costos de financiamiento y las vulnerabilidades financieras en su conjunto.

En esta línea, se autorizaron planes de cobertura financiera como ser el caso de Alcoholes del Uruguay- ALUR- (cobertura para mitigación de riesgo de precios de la canola por hasta US$ 80 millones). También se autorizaron operaciones de endeudamiento bancario, también para ALUR por un monto de hasta U$S 50 millones para cubrir las potenciales necesidades de capital de trabajo durante ese año y el año 2024. También, se autorizó a la Administracion Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) para la potencial utilización de endeudamiento bancario por un monto de hasta U$S 300 millones o su equivalente en moneda nacional, para cubrir potenciales necesidades derivados de la paralizacion por mantenimiento de la refinería.

A su vez, se autorizó la contratación de una línea de crédito contingente para OSE por un monto de hasta U$S 25 millones para cubrir sus necesidades de fondos de corto plazo y minimizar el riesgo de liquidez, ante la situación de sequía registrada en la zona metropolitana del país. Bajo esta misma situación, se aprobó para el año 2023 una línea de crédito contingente para UTE, por un monto de hasta U$S 70 millones. Asimismo, la Unidad de Gestión de Deuda (UGD) apoyó y asesoró a UTE y CND en el diseño e implementación de las operaciones de financiamiento que ejecutaron durante este año en el mercado de capitales local.