Ministerio de Economía y Finanzas

6.4 Proyectos de ley para las cajas paraestatales

Esta reforma estructural del pasaje al régimen mixto, da un alivio financiero en el largo plazo, pero no es suficiente para enfrentar las dificultades financieras que presentan la Caja Bancaria y la Caja Profesional. Tampoco lo son los ajustes paramétricos producto del pasaje gradual al Sistema Previsional Común. En tal sentido, desde la propia Ley N° 20.130 se estableció la posibilidad de que se enviaran proyectos de ley que incluyeran una aceleración en el ritmo de cambios.

Esto se hizo en el correr de 2023, con proyectos que fueron discutidos y consensuados en grupos de trabajo con representantes de las entidades y del Poder Ejecutivo. Se tratan de situaciones diferentes, que ameritaron soluciones a medida para cada institución que se plasmaron en proyectos de ley separados y que tuvieron resultados distintos en el tratamiento legislativo.

Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias

La necesidad de financiamiento para de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias (CJPB) en el año 2023 se ubicaba en el entorno de los mil millones de dólares por un período de doce años, lo cual deriva en una situación financiera comprometida por el monto y por los plazos involucrados lo cual demandó la adopción de un conjunto de medidas ante el inminente agotamiento de las reservas. Para diseñar y acordar una solución se trabajó en una comisión integrada por representantes de los bancos públicos y privados, los trabajadores bancarios y el Poder Ejecutivo la cual elaboró el proyecto con el conjunto de medidas que luego fueron plasmadas en la Ley Nº 20.208, aprobada por unanimidad en el parlamento. En 2024 se está trabajando en la instrumentación de diversas medidas contenidas en la ley, particularmente en lo que refiere a la estrategia de financiamiento del período de déficit operativos.

La Ley Nº 20.208 combina medidas de estímulo a la permanencia en la actividad laboral, cambios paramétricos, aporte de los pasivos, contribución de las instituciones y la posibilidad de contar con la garantía soberana al endeudamiento que contraiga la CJPB para hacer frente a sus déficits operativos.

Las principales medidas contenidas en la ley son:

1. Adelanto de la vigencia de las condiciones paramétricas y de edad para acceder a las prestaciones que se establecen para el Sistema Previsional Común en la Ley Nº 20.130.
2. Incentivo voluntario a la permanencia en actividad, de tal forma que quienes permanezcan en actividad hasta cierta edad también se jubilen íntegramente por el régimen más beneficioso y los que opten por retirarse antes de dicha edad, igualmente lo podrán hacer, pero con un cálculo menos favorable para la prestación.
3. Readecuación del régimen de la Prestación Complementaria Patronal (PCP) establecida en la Ley Nº 18.396 a los cambios en la base contributiva desde el año 2008, generando recursos y reduciendo contingencias para las instituciones.
4. Prestación pecuniaria a favor de la Caja, de un 4% (cuatro por ciento) de sus prestaciones nominales, a cargo de los jubilados y pensionistas actuales y de aquellos que se jubilen por el régimen íntegro de la Ley Nº 18.396 y superen el monto de 6 BPC.
5. Una contribución adicional temporaria de los bancos públicos y privados de forma de satisfacer las necesidades financieras de los primeros años, definido como un monto fijo anual de $ 750 millones a valores del 1o de enero de 2023 (ajustable por Indice Medio de Salarios Nominales al 1o de enero de cada año, de acuerdo con su variación en el año previo), por un plazo de ocho años a partir del 1o de enero de 2024.
6. Emisión de deuda y/o préstamos con multilaterales con garantía soberana: se agregó en la ley un componente financiero consistente en la emisión de deuda por parte de la CJPB para lo cual el artículo 10 de la Ley N° 20.208 autorizó al Poder Ejecutivo a otorgarle la garantía soberana por hasta un total equivalente a UI 2.625 millones. Para regular las condiciones de acceso a la garantía soberana el Poder Ejecutivo elaboró el Decreto N° 125/024, por el cual se establecen requisitos para que la CJPB provea de información al Poder Ejecutivo, a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social acerca de la evolución de su situación actuarial y financiera. Asimismo, el decreto faculta al MEF y al MTSS a celebrar los convenios necesarios con la CJPB a efectos de instrumentar el monitoreo del flujo de fondos de la CJPB, de modo de monitorear las proyecciones de ingresos y egresos que aseguren el pago de los intereses y amortizaciones de la deuda garantizada por el Estado. En estos momentos la CJPB está trabajando en su plan de financiamiento acorde a estas disposiciones.

Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios

La Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios (CJPPU) tiene resultados operativos negativos desde el año 2020 y las proyecciones actuariales de largo plazo indican que la pérdida patrimonial se profundizará con el tiempo, sin perjuicio que el proceso de deterioro puede estimarse que comenzó hace más de diez años.

Los problemas financieros de la Caja tienen como raíz un fuerte desequilibrio actuarial entre los aportes y los pagos comprometidos. Es una situación que presenta dificultades en el corto plazo porque se necesitan recursos con urgencia para poder dar continuidad a los pagos y al mismo tiempo hay que resolver el desequilibrio estructural de largo plazo.

Los trabajos prospectivos disponibles al momento por parte de la CJPPU concluyen que, de no haber una reforma, entre 2025 y 2029 se necesitarán $ 4.431 millones anuales, a precios constantes de 2023 para hacer frente a sus obligaciones.

El déficit operativo promedio anual del quinquenio 2025 a 2029 se ubicará en el orden de $ 4.400 millones, para el siguiente quinquenio (2030 a 2034) a $ 5.500 millones por año y luego se agravará pasando a $ 7.600 millones, $ 12.100 millones y $ 20.100 millones por año en los tres quinquenios siguientes. Las cifras se presentan en valores constantes, corregidas por el Índice Medio de Salarios por lo que la comparación con el tipo de cambio o el PIB actual permite aquilatar la magnitud del déficit en el contexto de la economía.

Para el período 2025 a 2029 el déficit representa el 25% de los ingresos anuales, porcentaje que aumenta quinquenio tras quinquenio hasta llegar al 89% de los ingresos previstos para cada año en el quinquenio 2045 a 2049.

El pasaje al sistema mixto y las transferencias del Estado no son suficientes como para hacer frente a los egresos comprometidos.

En tal sentido, se creó una comisión para trabajar en una propuesta de proyecto de ley con el objetivo de que la CJPPU fuera sostenible desde el punto de vista societario y alcanzara condiciones contractuales justas para las nuevas generaciones de profesionales. Para ello se seleccionó un conjunto amplio de medidas, con especial cuidado en la gradualidad de las modificaciones propuestas, de modo que la carga necesaria para sostener a la CJPB se distribuya entre todos los actores involucrados, e incluso la sociedad en su conjunto, tal y como se desprende de la autorización a transferir recursos de parte del Poder Ejecutivo.

El proyecto incluía la suba en la tasa de aportes, habida cuenta de que la tasa de aportación vigente resulta notoriamente inferior a la del sistema general y de los demás fondos previsionales (se considera que parte del desequilibrio financiero de la CJPPU es que la tasa de aporte se ubicaba en 16,5% del sueldo ficto y luego genera derechos jubilatorios por encima del 50%, mientras que en el BPS la tasa de aportación es de 22,5% para las empresas unipersonales y los derechos jubilatorios se generan desde 45%), otorgándole a la CJPPU la potestad de aumentar esta tasa en forma escalonada de forma de graduar el impacto y permitir a las personas adecuar su trayectoria de sueldos fictos a la capacidad contributiva, al tiempo que se dispuso de una cooperación del Estado en cada instancia que se produzca un aumento en la tasa de aportación en un monto acotado a los incrementos que se produzcan. Se estima que cada punto porcentual en que se incremente la tasa de aportación aumentará los ingresos en el entorno de los $ 530 millones anuales. A este monto debería aplicarse una sensibilidad que reduzca la contribución en un 10% por la pérdida de afiliados voluntarios de modo de estimar el impacto tendrían tener las potenciales subas en la tasa.

En línea con la reforma general del sistema, se propuso en el proyecto de ley para la CJPPU un conjunto de cambios paramétricos por los cuales se establecía que las personas nacidas a partir del 1º de enero de 1967 configurarían causal jubilatoria cuando reunieran la edad y el cómputo de servicios dispuestos en el artículo 35 de la Ley 20.130; asimismo, el período a considerar para el cálculo del sueldo básico jubilatorio aumentaría de 3 a 6 años, hasta llegar a 15 años. Se estimaba que estas medidas generarían efectos financieros en forma paulatina y acumulativa con las nuevas pasividades. Según las estimaciones presentadas por la CJPPU, el aumento en la edad de jubilación reducirá las erogaciones en la primera década en un total aproximado de $ 2.350 millones; la reducción en la tasa de reemplazo lo hará en $ 700 millones y el incremento en la cantidad de años en el sueldo básico jubilatorio aportaría $ 240 millones en el total de los 10 años.

Otra de las medidas contenidas en la iniciativa era un aporte de los pasivos. La medida establecía una contribución de aquellos afiliados pasivos de forma de aliviar la carga en los activos actuales y de las futuras generaciones, que de otra manera sería insostenible y podría alterar significativamente la relación entre cantidad de activos y pasivos. Las tasas que fueron propuestas por las autoridades de la Caja se consideraron razonables en la evaluación del Poder Ejecutivo y las estimaciones del Instituto indican que podrán generar recursos en el orden de $ 1.300 millones anuales en el período 2025 a 2029. Estos fondos van disminuyendo con el tiempo pues aquellos afiliados que tengan una pasividad con las nuevas reglas paramétricas no estarán alcanzados por esta contribución.

En lo que refiere a los ingresos provenientes de la aplicación del artículo 71 de la Ley Nº 17.738 (timbres, etc.), el Poder Ejecutivo consideró altamente inconveniente incrementarlos, tomando en cuenta en quiénes recae su pago y que ello tendría efectos negativos para el conjunto de la sociedad en términos de equidad y la ineficiencia en la asignación de recursos de la economía. Se estima que estos ingresos se ubican en el orden de la tercera parte de los ingresos totales de la CJPPU y son equivalentes a la mitad de los ingresos por contribuciones de los afiliados activos.

A partir de las proyecciones disponibles por la Caja, las medidas planteadas mejorarán las reservas en los años 2024 y 2025 y permitirán achicar las necesidades hasta el año 2030 período en el que en algún momento sería necesario recurrir a la potestad otorgada al directorio de continuar aumentando la tasa de aportes.

Esta iniciativa no contó con la aprobación del parlamento, por lo que aún está pendiente de solución la viabilidad financiera de la CJJPU.