8.2 Ambiente
8.2.1. Avances en la consideración del ambiente en la política económica
La consideración del ambiente y la acción climática en la política económica constituye un requisito clave para avanzar en una senda de desarrollo sostenible, ya que permite evitar costos y brinda oportunidades tanto para las generaciones actuales como para las generaciones futuras. La huella de carbono y la conservación de los recursos naturales tiene un rol cada vez más preponderante en la forma en que los países comercian entre sí y las barreras arancelarias que enfrentan, en como acceden a su financiamiento y su costo, como atraen inversión extranjera directa, en las relaciones diplomáticas y en como valorizan su producción ante los consumidores y proveedores, entre otros. Por lo tanto, enfrentar el cambio climático, tanto en su mitigación como en adaptación, y conservar los recursos naturales, no sólo consiste en gestionar los riesgos, sino en aprovechar las oportunidades para Uruguay.
Por lo anterior, el gobierno está comprometido en integrar la mitigación y adaptación al cambio climático y la preservación del capital natural en la política económica. Así lo dejó plasmado en el artículo 533 de la Ley de Presupuesto 2020-2024 y a través de diferentes acciones que se han implementado desde 2020. A continuación, se presentan las principales iniciativas que se han llevado a cabo durante el año 2022.
A partir del año 2021, y con mayor énfasis durante 2022, se ha trabajado en la elaboración de una “Hoja de Ruta” para internalizar el cambio climático y la conservación de los recursos naturales en la política económica. Para ello, diferentes unidades del MEF, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), trabajaron en integrar las consideraciones ambientales en sus áreas de actuación. Esto ha permitido identificar líneas estratégicas y acciones concretas a implementar desde cada unidad, organizando y priorizando las mismas a través de una Hoja de Ruta para la consideración del ambiente en la política económica.
Para elaborar y avanzar en la implementación de esa “Hoja de Ruta” se consolidó un equipo técnico especializado en el tema ambiental. Esto llevó a definir en los primeros meses de 2023 al Ambiente como una de las Áreas Temáticas en las que se organiza la Asesoría Macroeconómica y Financiera del MEF, buscando desde esa Área coordinar los esfuerzos que realiza el MEF tanto para incluir las consideraciones ambientales en la política económica como en su involucramiento en espacios de coordinación interinstitucional a nivel nacional y en otros ámbitos internacionales.
Durante 2022, en el marco del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC) y variabilidad, el MEF mantuvo una activa participación en el proceso de elaboración de la segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional (CDN2) de Uruguay, que fue presentada a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en diciembre de ese año. De esta manera, el MEF profundizó significativamente su participación en la política climática nacional, de forma consistente con el Principio de Helsinki 6 de la Coalición de Ministerios de Finanzas por la Acción Climática, que establece que los Ministerios de Finanzas deben participar activamente en la preparación e implementación nacional de las CDNs presentadas en el marco del Acuerdo de París.
A su vez, en el marco de la Coalición de Ministerios de Finanzas por la Acción Climática, el MEF participó activamente en el grupo de trabajo para la fijación de precios al carbono e integró el Comité de Seguimiento de la elaboración de la guía “Fortaleciendo el Rol de los Ministerios de Finanzas para la Acción Climática”[1]. Dicha Guía fue finalizada en 2023, luego de una misión a Uruguay del equipo que lideró la elaboración de dicho documento, y lanzada públicamente en junio de este año en un seminario internacional que contó con la participación de la Ministra de Economía y Finanzas.
También a nivel internacional, el MEF mantuvo una activa participación en la Plataforma Regional de Cambio Climático de los Ministerios de Hacienda, Economía y Finanzas que es apoyada técnicamente por el BID. En el marco de esta Plataforma, el MEF promovió los intercambios enfocados en financiamiento sostenible y gestión de deuda, y sobre instrumentos de precios al carbono.
Estas iniciativas se vieron potenciadas por el rol que la Ministra de Economía y Finanzas mantuvo durante 2022 como Presidenta del Comité de Desarrollo del Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, ámbito en el que impulsó se incorporen explícitamente los compromisos ambientales en el diseño de instrumentos financieros.
A su vez, en noviembre de 2022, el país participó por segunda vez de la Conferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC, esta vez en su edición número 27 (COP27). La COP es la cumbre anual que realiza la CMNUCC donde se reúnen gobiernos y organizaciones no gubernamentales para avanzar en las negociaciones y acuerdos sobre cambio climático. Nuestro país remarcó la relevancia de los ministerios de economía y finanzas en la acción climática y compartió la experiencia de Uruguay en materia de financiamiento soberano sostenible, como ejemplo catalizador para otros países.
Finalmente, desde el MEF se ha impulsado y colaborado en el diseño financiero de líneas de acción que promuevan la movilidad sostenible. En particular, durante 2022 se trabajó en un grupo integrado por MEF, Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) para el análisis del actual subsidio al transporte colectivo de pasajeros mediante una reducción del costo del gasoil y el desincentivo que ello provoca para promover la movilidad sostenible. Ello ha sido el insumo principal sobre el que se asienta la propuesta de creación de un nuevo “Fideicomiso para la Movilidad Sostenible”, que sustituirá el actual “Fideicomiso de Administración del Boleto” y que se presenta en el articulado de esta Ley de Rendición de Cuentas. Esta propuesta se visualiza como determinante para promover que el recambio de buses se vuelque hacia unidades a motorización eléctrica.
Además, desde la política económica se acompañó el trabajo liderado por MIEM destinado a avanzar en la segunda transición energética que tiene como foco la “descarbonización” de la producción industrial y del transporte, con el diseño e implementación del “Programa H2U” y de la “Hoja de Ruta del Hidrógeno Verde”. En el marco de esta Hoja de Ruta, el MIEM, el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) han creado el Fondo Sectorial para Hidrógeno Verde con el objetivo de generar conocimiento e impulsar las primeras experiencias productivas de hidrógeno. Resultado de ello, se seleccionó al proyecto de hidrógeno verde “H24U” como el primer emprendimiento del país en utilizar hidrógeno verde como fuente de energía. El proyecto “H24U” implementará un sistema de transporte de carga que se centrará en la adaptación de camiones de transferencia de carga forestal para utilizar hidrógeno como su principal fuente de energía.
Finanzas sostenibles
En el marco de una estrategia de financiamiento sostenible, el 20 de octubre de 2022 Uruguay emitió su primer Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIICC) denominado en dólares, con vencimiento en 2034. Este instrumento vincula la estrategia de financiamiento soberana con los esfuerzos y desempeño ambiental de Uruguay, indexando la tasa de interés a pagar al logro de las metas climáticas y de conservación del capital natural del país.
Las características del BIICC, que se muestran en el recuadro siguiente, y su respectivo Marco de Referencia, fue resultado del esfuerzo conjunto de cinco ministerios: Economía y Finanzas; Ambiente; Ganadería, Agricultura, y Pesca; Industria, Energía y Minería; y, Relaciones Exteriores. En el proceso se contó con la asistencia técnica y financiera del BID y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Para el diseño del Bono, el país potenció su sistema de reporte, monitoreo y verificación, sobre la base de los estándares de reporte y medición convalidados a nivel internacional. Ello implicó establecer una estrategia de coordinación inter-ministerial, acelerar los procedimientos de reporte y acordar y coordinar un proceso innovador de verificación externa por el PNUD. La divulgación más oportuna y transparente de la información de los indicadores mejorará aún más el seguimiento de los compromisos climáticos, contribuyendo a (i) evaluar mejor la contribución directa a los esfuerzos climáticos globales y, (ii) un seguimiento de más alta frecuencia para ajustar las políticas que mantengan el rumbo hacia el cumplimiento de la CDN1.
La emisión del BIICC se enmarca en una estrategia de financiamiento sostenible promovida por el MEF a partir de la cual se busca se reconozcan los beneficios de aportar a bienes públicos globales tanto en los mercados de deuda como en el financiamiento que brindan organismos multilaterales. En este sentido, como Presidenta del Comité de Desarrollo del Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial durante 2022, la Ministra de Economía y Finanzas propuso que se incorporen explícitamente los compromisos ambientales en los préstamos que otorgan las instituciones multilaterales de crédito y que se diferencien las condiciones de financiamiento en función del cumplimiento de estos objetivos, es decir, en función a la contribución de cada país a los bienes públicos globales (tales como el cuidado del ambiente).
En ese mismo marco, durante 2022 el MEF avanzó en el diseño de préstamos con organismos multilaterales de crédito cuya tasa de interés se reducirá ante el cumplimiento de los objetivos ambientales acordados, trabajo que se espera concretar con la aprobación en 2023 de un préstamo que cumplirá con dichas características.
Con el objetivo de promover las finanzas sostenibles a nivel nacional, el MEF y el Banco Central del Uruguay (BCU) lideraron la instalación de una Mesa de Finanzas Sostenibles. Esta Mesa, de la que participan los principales agentes del sector financiero y es apoyada por el BID y el Sistema de Naciones Unidas, busca ser un espacio de diálogo y coordinación entre sector público y privado con el objetivo último de canalizar financiamiento hacia actividades prioritarias para alcanzar los objetivos ambientales.
Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIICC). Uruguay emitió su primer Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIICC) denominado en dólares, con vencimiento en 2034. Este instrumento vincula la estrategia de financiamiento soberana con los esfuerzos y desempeño ambiental del país, indexando la tasa de interés a pagar al logro de las metas climáticas y de conservación del capital natural del país. El BIICC incorpora dos Indicadores de Desempeño (KPI, por su nombre en inglés: Key Performance Indicators):
Las Metas de Desempeño (SPTs, por su nombre en inglés: Sustainability Performance Targets) para cada KPI se basan en objetivos cuantitativos ambiciosos establecidos para 2025 en la primera Contribución Determinada a Nivel Nacional de Uruguay ante el Acuerdo de París. El BIICC es el primer bono global indexado a indicadores de sostenibilidad que incorpora una estructura bidireccional (step-up/step-down) de la tasa dependiendo de la consecución de los objetivos establecidos. A través de este mecanismo, la tasa a pagar podría potencialmente (i) aumentar (“step-up coupon”), si el país no cumple con sus objetivos al 2025, (ii) mantenerse constante, si el país cumple con sus objetivos de desempeño, o (iii) reducirse (“step-down coupon”), si el país sobre-cumple sus objetivos ambientales para el año 2025. Con ello se buscó desarrollar un mecanismo de alineación de incentivos entre los inversores y el país emisor, en el esfuerzo por proveer bienes públicos globales. Uruguay emitió US$ 1.500 millones del BIICC a un rendimiento de 5,935% anual. A partir del año 2027, el ajuste en el cupón inicial (5,75%) puede variar desde un incremento de hasta 30 pbs, a 6,05% (si el país no cumple con los objetivos para ambos KPIs), a una disminución de hasta 30 pbs, a 5,45% (si el país sobre cumple los SPTs respectivos para ambos KPIs). La transacción contó con un respaldo sólido de la comunidad inversora internacional, con una base inversora diversa y de alta calidad, compuesta por 188 cuentas de Europa, Estados Unidos, Asia, Uruguay entre otros países de América Latina. A pesar del contexto de alta incertidumbre global al momento de la emisión, Uruguay logró conseguir financiamiento de gran escala, a plazos intermedios a través de un instrumento innovador. Asimismo, un total de aproximadamente 40 cuentas participaron por primera vez en una operación internacional de Uruguay, muchas de ellas con un foco específico en emisiones de bonos sostenibles. Es decir, la operación permitió acceder a demanda incremental de fondos de inversión comprometidos con el desarrollo económico sostenible. También contribuye a aumentar la visibilidad de la estrategia de acción climática de Uruguay, potenciando el acceso a otros instrumentos de financiamiento climático internacional para la transición a una economía baja en carbono. Por último, la amplia aceptación por parte del mercado de la estructura simétrica de ajuste del cupón del BIICC sugiere el respaldo de los inversores a la idea de que el potencial sobrecumplimiento ambiental de un país (respecto a sus objetivos frente al Acuerdo de París) puede conducir a un menor riesgo crediticio y mayores precios de mercado de los bonos. La concreción de la emisión de este bono soberano tiene un efecto demostrativo para el desarrollo de las finanzas sostenibles en Uruguay, y busca estimular el desarrollo de más vehículos financieros de impacto ambiental que financien actividades de mitigación emisiones de carbono o que apoyen a la adaptación climática.
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[1] “Strengthening the Role of Ministries of Finance in Driving Climate Action. A Framework and Guide for Ministers and Ministries of Finance. FINAL REPORT | JUNE 2023”.