Ministerio de Economía y Finanzas

5.2 Primera infancia

Dada la relevancia de los primeros años sobre el ciclo de vida de las personas, esta administración decidió poner un foco especial en la primera infancia. Las inversiones en primera infancia son necesarias tanto desde el punto de vista ético como desde el punto de vista económico, debido al impacto significativo que tienen en el corto y largo plazo. Las carencias impactan negativamente en el desarrollo de los niños, en una etapa que es crítica para su desarrollo, en la cual el cerebro se desarrolla a una gran velocidad. La calidad de la atención y el cuidado que se les brinda a los niños en estos años, tiene un impacto significativo en su desarrollo cognitivo y emocional de largo plazo.

La evidencia muestra que el retorno de las inversiones en primera infancia es muy alto, ya que los niños que reciben una educación y atención de calidad, son más propensos a tener mejores habilidades sociales y emocionales, mayores logros educativos, mejores salarios y mejor salud en su vida adulta. Además, debido a que los niños que reciben una educación y atención de calidad son más saludables y productivos, se reducen los costos de atención médica y aumenta la productividad económica de un país. Los niños viven en hogares con características que no dependen de ellos; algunos en situaciones de vulnerabilidad y pobreza. Romper con el determinismo asociado al entorno que rodea a los niños es uno de los principales desafíos para la política de primera infancia en Uruguay.

En este sentido, en la Ley de Rendición de Cuentas del ejercicio 2020 (Ley Nº 19.996) promulgada el 3 de noviembre de 2021, se asignaron para primera infancia $ 2.117 millones anuales incrementales en forma estructural

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. La misma ley estipuló la distribución de este crédito, definiendo el monto que se destinaría a ser ejecutado por el MIDES y el MSP y un monto global para ANEP, INAU, ASSE y MVOT que, posteriormente, se distribuyó en acuerdo entre las instituciones involucradas.  Los recursos para cada inciso y el destino de los mismos fueron detallados en convenios entre el MEF, Presidencia y la institución correspondiente.

En la Ley de Rendición de Cuentas del ejercicio 2022 (Ley Nº 20.212) se vuelven a asignar los $ 2.117 millones para primera infancia, a partir del año 2024, estableciendo en la misma Ley una asignación inicial de crédito para cada inciso y dejando un remanente de $577 millones que fue asignado posteriormente. Asimismo, y como novedad, la Ley asignó créditos por $200 millones al Fondo Infancia que se crea en la misma Ley (artículos 605 a628).

El Fondo Infancia, persona jurídica de derecho público no estatal, se creó con el objetivo principal de implementar planes, acciones, proyectos o programas, en convenio con instituciones públicas o privadas, a efectos de instalar o fortalecer condiciones adecuadas para la inserción social integral de los niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad.

Los órganos del Fondo de Infancia son el Consejo Administrador (jerarca del Fondo Infancia

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), la Dirección Ejecutiva (desempeñada por un Director Ejecutivo designado por el Consejo Administrador) y el Consejo Asesor Nacional (órgano con carácter honorario de apoyo y consulta del Consejo Administrador).

El siguiente cuadro muestra la asignación de créditos para la primera infancia por incisos en el periodo 2022 a 2024. La asignación del año 2024 por incisos contempla la distribución de las partidas para acciones específicas ($ 577 millones).

A continuación, se detallan las principales líneas de acción que se ejecutaron en el periodo 2022-2023 en el marco de este programa, así como las proyecciones para este año 2024 en estas líneas de acción.

a) Transferencias monetarias focalizadas

Con el objetivo de mitigar la pobreza infantil y reducir su severidad, se creó en 2022 el “Bono Crianza”, una transferencia monetaria a hogares con vulnerabilidad socioeconómica extrema, donde viven mujeres embarazadas y niños de 0 hasta 3 años inclusive, lo que significa una población objetivo de 30.000 personas aproximadamente. Esta transferencia continua vigente y ha llegado a los hogares desde 2022 mensualmente y de forma ininterrumpidamente.

Durante 2023 la prestación tuvo un valor de $ 2.226 mensuales por beneficiario y se canalizó a través de la Tarjeta Uruguay Social (TUS), logrando una asignación automática a los beneficiarios cuya elegibilidad ya había sido comprobada a través de la aplicación de un formulario de vulnerabilidad social que aplica el Índice de Carencias Críticas (ICC). Los 797 millones destinados al mides en el 2023 fueron destinados enteramente para financiar esta transferencia que se continuará durante 2024 con el crédito de 800 millones asignado al MIDES.

b) Educación y cuidados en la primera infancia

Los servicios de educación y cuidados a niños de primera infancia (hasta los 5 años de edad inclusive) están a cargo de diversas instituciones: ANEP, INAU y privados (supervisados por ANEP e INAU según el tramo etario que abarquen).

La cobertura en las edades de 4 y 5 años es prácticamente universal. Sin embargo, sólo un 82,2%

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de los niños de 3 años de edad están cubiertos, dato que disminuye al 63,6% en niños de 2 años, 46,7% en 1 año y apenas 12,7% en niños menores al año. Pese a la no obligatoriedad de la educación y cuidados de niños menores de 4 años, dados sus relevantes impactos en la vida de las personas y de la sociedad, sería deseable incrementar la cobertura para todas las edades de primera infancia.

Por añadidura a la variable etaria, el acceso a los cuidados y educación también se encuentra atravesado por desigualdades socioeconómicas: a modo de ejemplo, la cobertura en los 3 años para el primer quintil de ingresos es de 75,6% mientras que la cobertura del quintil de mayores ingresos es de 97%

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.

Por esta razón, se está trabajando en la expansión gradual de la cobertura de educación inicial, focalizando en aquellas familias del primer quintil cuyos hijos actualmente no asistan a ningún centro. Esta línea de acción está a cargo de INAU a través de los CAIF principalmente, pero también cuenta con otras modalidades de atención. Por ejemplo, los centros SIEMPRE, que son servicios socioeducativos dirigidos a la infancia, sus familias y la comunidad, al igual que los CAIF, pero teniendo en cuenta específicamente la situación ocupacional de las familias participantes. Otro dispositivo son los Espacios para hijos de Estudiantes (EHE) que son centros que brindan cobertura en horarios en que otros locales de atención no están disponibles, para hijos (de 0 a 5 años) de alumnos de liceos o UTU. Finalmente, las Casas Comunitarias de Cuidados atienden niños desde los 45 días hasta los 2 años en ambientes pequeños (atienden en simultáneo hasta 20 niños). Todos estos servicios constituyen ambientes educativos y de cuidados de niños de primera infancia que, a su vez, contemplan las necesidades de cuidado de sus padres.

Por su parte, para la atención educativa de los preescolares, ANEP cuenta con jardines de infantes que son centros educativos que albergan niños de hasta 5 años de edad inclusive y con grupos de educación inicial en las escuelas primarias.

INAU ha dedicado recursos a la construcción de nuevos CAIF tanto a través de contratos con CND como con contratos de Participación Público-Privado (PPP), y a ampliaciones en los centros CAIF existentes.

En particular en el año 2023 se abrieron 5 CAIF por contratos PPP, 2 CAIF a través de locales alquilados y se sustituyeron 3 centros por construcción de PPP. Asimismo, se realizaron 47 ampliaciones de centros CAIF existentes (18 de ellos son salas móviles). También se abrió un SIEMPRE y 1 EHE. Esto permitió ampliar la cobertura a 3.368 niños (en el equivalente de plazas de atención diaria de 4 horas u ocho horas de atención) en 2023 así como mejorar la calidad de atención.

Está expansión de la cobertura en 2023, le sigue a una similar en el año 2022 donde se abrieron 11 centros para la primera infancia y se realizaron 35 ampliaciones totalizando un incremento de 3.359 plazas adicionales. Para el ejercicio 2024 se prevé la apertura de 30 nuevos centros y 25 ampliaciones de coberturas en centros existentes, incluyendo atención diaria en niños de un año, así como ampliación de sus cargas horarias de cuatro a ocho horas. Esto implicará el incremento de 4.498 plazas adicionales (equivalentes de 4 horas). Esto es, para el total del periodo 2022-2024, mediante los recursos destinados este programa de Primera Infancia se incrementará la cobertura de INAU en 11.225 plazas.

Además del plan de expansión, INAU ha trabajado en otras acciones en relación a la primera infancia. Se elaboró una nueva estructura organizativa para los CAIF con el fin de mejorar la eficiencia y equiparar la distribución de los recursos entre centros, a la vez que favorecer la adaptación de los centros a las características de la comunidad en la que están insertos.

También se está trabajando en los ajustes de los sistemas informáticos de INAU para la mejora de la gestión. Se pretende dar un mejor seguimiento a la población atendida (pasaje de asistencia en SIPI); mejorar la evaluación y el monitoreo de la calidad (incorporación en SIPI de instrumentos de evaluación de calidad), a la vez de incorporar en SIPI un nuevo instrumento para la selección de niños a atender en Centros de Primera Infancia que favorezca la focalización de la política, disminuya los cupos disponibles y mejore la eficiencia en la captación de niños y familias.

Por su parte ANEP trabajó en mejorar la calidad del servicio educativo que presta a niños de 3 años, en el marco de los objetivos y metas establecidos en el Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024. En concreto, ANEP contrató maestros y asistentes técnicos para algunas escuelas de quintil 1 y quintil 2 que cuentan con alumnos en edad preescolar, en las cuales era necesario aumentar la dotación de recursos humanos. 

c) Atención sanitaria

De modo de mejorar la atención sanitaria en la primera infancia, el MSP participa con el Objetivo general de “Fortalecer los Recursos Humanos en salud del primer nivel de atención en el Sistema Nacional Integrado de Salud en primera infancia”. Para esto está trabajando en la sensibilización y capacitación sobre la “Guía Nacional para la vigilancia del desarrollo del niño y de la niña menores de 5 años” a todo el personal de la salud del país. Esta guía sirve para diagnosticar precozmente los trastornos del desarrollo de los niños para poder realizar una oportuna derivación y tratamiento. 

En relación a las actividades de sensibilización, durante 2023 se realizaron 68 actividades en los centros CAIF donde participaron 1.099 familias, cumpliéndose así el objetivo planteado.

En relación a las capacitaciones de médicos, en 2023 se hizo una capacitación masiva (previa capacitación de los formadores que alcanzó a 45 médicos). La capacitación se impartió en tres modalidades: 1) Plataforma: participaron 1.176 médicos en todo el territorio nacional; 2) Encuentros virtuales: se realizaron 76 encuentros en 19 departamentos, con participación de 602 médicos. 3) Presenciales: se realizaron 89 encuentros en 19 Departamentos, con participación de 713 médicos.

Se creó la Mesa de coordinación por resolución ministerial para el abordaje del screeening sobre el desarrollo de los niños, con los objetivos de asesorar en lo relativo al abordaje de políticas públicas sobre patologías del neurodesarrollo, proponer líneas de acción específicas para la temática, evaluar los protocolos de abordaje existentes a nivel nacional y sugerir recomendaciones y realizar otras recomendaciones que el grupo técnico considere pertinente.

Para 2024 el MSP tiene el mismo crédito asignado que en 2023 pero los objetivos para este año son distintos. Se pretende avanzar hacia el carné de salud del niño y de la niña en soporte digital que tiene notorias ventajas para la familia y para los prestadores de salud a la hora de cumplir con las pautas de concurrencia a consulta. También se destinará a mejorar el monitoreo continuo de glucosa en embarazadas portadoras de Diabetes Melitus 1 y 2. Se trata de otorgarles un dispositivo no invasivo para el control continuo. Por último, se pretende expandir el Programa PICA cuyo objetivo es formar a los cuidadores de niños con trastorno del espectro autista. La evidencia a nivel mundial muestra que los padres (cuidadores) son capaces de aprender y desarrollar habilidades que permitan mejorar el apoyar y el estímulo al desarrollo de sus hijos, potenciando los resultados de tratamientos psico-educativos y de rehabilitación.

Dentro de este eje de salud también se están desarrollando las Casas de Desarrollo de la Niñez (CDN), una iniciativa de ASSE para atender de forma integral los problemas asociados al desarrollo de niños, niñas y adolescentes que no cuentan con acceso a las Ayudas Extraordinarias (AYEXs) que otorga BPS.

Las CDN son unidades asistenciales del primer nivel de atención que buscan detectar y tratar oportunamente alteraciones en el desarrollo de los niños y niñas usuarios de ASSE y adolescentes en edad escolar (hasta 15 años). Estas casas cuentan con equipos interdisciplinarios integrados por profesionales de la salud y la educación que realizan evaluación, intervención y tratamiento a niños y niñas en edad escolar con dificultades del aprendizaje. En un mismo centro de atención trabajan en conjunto Psiquiatras pediátricos, neuro pediatras, pediatras con formación en neurodesarrollo, psicólogos, psicopedagogos, psicomotricista, maestras especializadas, fonoaudiólogos, trabajadores sociales, fisioterapeutas, entre otros.

Actualmente, existen cinco CDN en funcionamiento: Las Piedras (Canelones), Cerro (Montevideo), Artigas, Rivera y La Paz. En diciembre de 2023 se instaló esta última CDN. El crédito destinado a estas Casas fue en su totalidad para la contratación de recursos humanos, que alcanzaron a 13/14 profesionales de distintas disciplinas. En la CDN de Pando hay 7 profesionales contratados dado su reciente creación.

En las cuatro CDN que funcionaron en 2023, se realizó una encuesta de satisfacción en cada una de ellas que mostró un promedio de respuestas satisfactorias de entre 96% y 100 %. También se realizaron jornadas de actualización en alteraciones del desarrollo y dificultades de aprendizaje para los equipos e intercambios con otras ciudades para mostrar el trabajo realizado.

Para 2024 se prevé una expansión de la política agregando ocho CDN a la oferta actual de cinco, con la finalidad de ampliar su cobertura a más zonas del país, alcanzando una totalidad de trece CDN en distintas regiones geográficas. Las aperturas de CDN para este año están planificadas para el barrio Unión (Montevideo), Ciudad de la Costa y Pando (Canelones), Melo (Cerro Largo), Maldonado, Durazno, Salto y Paysandú.

d) Acompañamiento familiar y captación temprana

En 2022 se comenzó con el trabajo de fortalecimiento de los programas de acompañamiento familiar en hogares en situación de vulnerabilidad donde viven mujeres embarazadas y niños de 0 a 4 años de edad, en el marco del programa Uruguay Crece Contigo (UCC). Este programa se centra en otorgar garantías en el acceso a servicios sociales para las familias, el seguimiento y la mejora en los controles de salud, consejería en nutrición, desarrollo psicomotriz y estimulación en las prácticas de crianza.

Para alcanzar dichos objetivos se trabajó en tres componentes para los cuales se asignaron recursos incrementales en 2022. En primer lugar, en la expansión de las capacidades territoriales, aumentando la cobertura con la contratación de 72 técnicos para trabajar en el territorio, a lo que se suman insumos y materiales para las familias.

A marzo de 2022 UCC contaba con 172 operadores y una cobertura de 2.030 hogares. A septiembre del 2023, se incrementaron los RRHH en un 46% (320 operadores) lo que permitió un aumento del 23% en la cobertura durante el 2023, siendo atendidos un total de 2.637 hogares, equivalente a 9.994 personas. Para el 2024 se prevé la contratación de 48 técnicos más para la atención en territorios de los programas de acompañamiento del Área UCC.

En segundo lugar, tomando como objetivo la mejora en las condiciones de las viviendas, se abordó el componente “Hábitat para el Desarrollo”, que implicó invertir en insumos necesarios para una vivienda digna mientras transcurren los primeros años de vida y desarrollo de los niños. A través de este componente, se les dio apoyo a 200 familias. Por último, se reforzó la modalidad de teleasistencia para la atención a distancia de las familias para brindar un servicio de asesoramiento, orientación y articulación de calidad en prácticas de crianza, salud, alimentación e integración educativa.

En tercer lugar, se implementó la atención que realiza UCC en modalidad telefónica realizada por 19 técnicos, para reforzar la atención presencial. 

El eje de captación temprana, implicó la presencia de técnicos sociales en todas las maternidades públicas del país, para lograr una captación a tiempo de situaciones de vulnerabilidad en Primera Infancia. Se incluyeron 2 técnicos sociales en 23 maternidades de todo el país.

e) Cuidados

Dentro de este eje encontramos las Becas de Inclusión Social (BIS), que son becas destinadas a hogares con niños de entre 0 y 2 años de edad inclusive, en situación de vulnerabilidad, para costear cupos en centros educativos privados [5]

. Las BIS, se otorgan cuando no se encuentra oferta pública disponible en la zona en la que residen los niños o si la misma no se adecua a las necesidades de las familias, por ejemplo, de aquellas que demandan atención de 8 horas diarias.

Con este eje se fortalece el Sistema de Cuidados en acciones dirigidas a la primera infancia, con el foco puesto en la articulación entre los sectores público y privado. En paralelo al objetivo principal de liberar la carga de cuidados a las familias, mejora la inserción educativa de los niños.

Durante 2023, se otorgaron en promedio 1.634 becas, 50% más que en el promedio de 2022.  A diciembre de 2023, la cantidad de BIS alcanzaron a los 1.729 beneficiarios. De estos, un 58% obtuvieron cupos de 8 horas, el 29% cupos de 6 horas y el 14% cupos de 4 horas de atención diaria. Un 13% de las becas fueron para niños de 0 años, un 37% para niños de 1 año, un 34% para 2 años y 17% para 3 años. Por otro lado, se amplió considerablemente la oferta de instituciones privadas que se adhirieron para ser receptores de beneficiarios BIS, pasando de 140 centros en el 2021 a 183 centros en el 2023.

Por otra parte, se están realizando coordinaciones para que los equipos que realizan visitas a hogares que solicitan TUS o AFAM-PE, puedan realizar la postulación a BIS cuando detecten familias con niños de 0 a 3 años que no han podido acceder a la oferta pública de educación y cuidados.

Para 2024 se proyectan 800 becas BIS adicionales para responder la demanda no cubierta por centros de primera captación.

f) Sistemas de información integrados

El eje de la acción relativo a sistemas de información integrados implica la coordinación entre el MIDES y diferentes organismos, para una mejor captación de los participantes de programas enfocados a hogares con menores, y la búsqueda de mayor eficiencia en la gestión de prestaciones sociales.

El objetivo general fue la puesta en funcionamiento de una Ventanilla Única MIDES-BPS.  Esta consiste en una plataforma, a través de la cual una persona interesada, realiza una Declaración Jurada en oficinas del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) o del Banco de Previsión Social (BPS) para postularse y/o recertificar su permanencia en tres programas: Asignación Familiar - Plan de Equidad (AFAM-PE), Beneficios abonados a través de Tarjeta Uruguay Social (TUS) y/o Asistencia a la Vejez (AV).

La primera etapa de implementación del proyecto comenzó a funcionar el 11 de setiembre de 2023 en las localidades de Rocha, Chuy, Tacuarembó, Paso de los Toros y Trinidad. La segunda etapa se implementó a partir de la segunda quincena de diciembre de 2023, incorporando las localidades de Durazno, Sarandí del Yi, Fray Bentos, Young, Mercedes, Cardona y Dolores. La tercera etapa se implementó entre abril y mayo de 2024 en las localidades de Artigas, Bella Unión, Florida, Montevideo (únicamente en la Oficina Territorial MIDES Casavalle) y Minas.

Además de los fondos destinados al proyecto de Ventanilla Única, orientado a todos los hogares vulnerables con menores a cargo, también se destinaron fondos para la conformación de un grupo de trabajo para diseñar un sistema integrado de información para madres gestantes e infancia temprana. Este sistema buscará integrar los sistemas de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Desarrollo Social para el seguimiento de todas las madres gestantes y los menores de 0 a 5 años, aportando a la detección temprana de recién nacidos con riesgo sanitario y social. En base a esto, se generará una mayor trazabilidad de recién nacidos, diagnóstico y seguimiento social. A partir de un prototipo del sistema de información integrada para primera infancia, en base a información en sistemas ya existentes (como el Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS) y el Sistema de Información Perinatal (SIP)), se avanzará en los acuerdos normativos y técnicos para desarrollar una primera versión funcional del sistema para el segundo semestre del 2024. Se presentó una demostración de la potencialidad de este sistema, visualizando el alcance de la integración de información social del SIIAS con datos del Sistema de Información Perinatal (SIP), cuya versión online está prevista implantarse paulatinamente en las maternidades y hospitales del país.

g) Soluciones habitacionales

Con los recursos asignados al MVOT en el marco de este programa de primera infancia, se otorgaron 40 soluciones habitacionales transitorias (hasta dos años) a través de garantías de alquiler con subsidio.  El monto máximo de alquiler a subsidiar es de 12 UR por hogar.