Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

Diseño participativo de un nuevo plan estratégico comercial para la cadena apícola. Heber Freiría

A iniciativa de la Comisión Honoraria de Desarrollo Apícola (CHDA), en 2018 se elaboró una propuesta de proyecto de “Fortalecimiento de la capacidad exportadora del sector apícola del Uruguay a través del aseguramiento de la inocuidad y la incorporación de tecnología”. La propuesta fue cofinanciada por la Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), en el marco de su Programa de bienes públicos sectoriales para la competitividad siendo la Unidad Ejecutora la Comisión Nacional de Fomento Rural – institución integrante de la CHDA.

Algunos cambios relevantes en el contexto nacional e internacional que afectan a  la cadena apícola aconsejaron la realización de un nuevo plan estratégico. El informe a continuación presenta los principales aspectos de la lógica, el proceso de formulación y los principales componentes del plan.

1. Antecedentes y justificación de un nuevo plan

Uruguay tiene trayectoria como productor y exportador de miel. Algunas de las fortalezas de la apicultura, vigentes desde larga data, fueron identificadas en el último plan estratégico (2007), diseñado con apoyo del Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC)[1]. Entre ellas, una inserción relativamente privilegiada en mercados exigentes (Alemania, resto de Europa), a partir de atributos de la miel como la inocuidad y pureza, y la capacidad de competir por precios frente a países productores rivales.

Sin embargo, una serie de cambios operados en los contextos nacional e internacional hicieron necesario actualizar el referido plan.

Entre esos cambios se destacan el mercado mundial, la inserción de las mieles uruguayas en el mismo, y las condiciones en que se desarrolla la producción y comercialización.

Los principales compradores de miel uruguaya, han sido tradicionalmente Alemania y EEUU. Otros mercados como Japón y otros países europeos, complementaban tradicionalmente las ventas. A partir de 2009, sin embargo, el mercado de Alemania comienza a presentar dificultades y crecen las exportaciones a EEUU, menos exigente en determinaciones de residuos (glifosato),a la vez que se ve un crecimiento de España como destino.

Los precios, que mostraban una tendencia sostenida al alza desde 2004, han iniciado un proceso de caída, que se habría moderado en la última zafra (2020). En la reducción general de precios operada a partir de 2015, habría incidido la oferta de miel china a menores precios, usada en diversas mezclas que no exigen mayor calidad. Según la CHDA (2018), China comanda las exportaciones mundiales en volumen y en valor, con precios menores que el promedio del mercado.

Además de menores valores promedio, los precios de la miel uruguaya muestran mayor dispersión, especialmente en función de si se superan o no los límites máximos de residuos de glifosato y/u otros contaminantes[2].

El comercio de mieles se sigue realizando básicamente en tambores de 300 litros, por parte de una serie de empresas exportadoras que han presentado algunos cambios (salidas y algunos ingresos), que no resultan de relevancia para la estructura del mercado pero que insinúan algunos cambios en las modalidades de comercialización.

Otros cambios relevantes del contexto, se vinculan con la irrupción de la agricultura de secano a gran escala y el crecimiento del área de bosques implantados. Estos cambios no sólo afectan las formas de producción local, sino las posibilidades de inserción competitiva en los principales mercados.

La localización de las colmenas no ha cambiado en lo sustancial en el período. Sin embargo, se han producido modificaciones relevantes vinculadas a la nutrición de las mismas y a la inocuidad resultante.

En los últimos 15 años se produjo el gran crecimiento de la superficie de agricultura de secano en el país. El área total, que no alcanzaba a 400.000 has en 2007, llegó a más de 1,5 millones de hectáreas (has) en 2014 y 2015, para luego retraerse, situándose entre 1,1 y 1,3 millones de has.

El área de bosques cultivados a la vez, pasó de 850.000 has en 2007, a 1,1 millones de has en 2019.

Esto influye en el origen botánico del alimento de las colmenas. Mientras que en el año 2003, el 75% de la miel era de origen polifloral (con fuerte presencia de leguminosas y monte nativo) y un 20% de origen eucalipto, en la actualidad un 50% de la miel sería de origen polifloral, mientras que 40% provendría de eucaliptos.[3]

El origen botánico se relaciona con algunos atributos de las mieles de interés comercial, como el color o la relación Fructosa/Glucosa (F/G). Pero además tiene relación con fenómenos que irrumpieron en la última década, como la contaminación con residuos de agroquímicos u otras.

El nivel de riesgo de contaminación de las mieles, está muy relacionado a la cercanía de las colmenas a las fuentes de contaminación, entre las que ha cobrado importancia el herbicida glifosato. En base a estudios de INIA, muestras de miel provenientes de bosques de eucaliptos no presentaron niveles detectables de glifosato. En el otro extremo, muestras provenientes de zonas de agricultura anual y pasturas sembradas, dieron los peores resultados.

A partir de estos hallazgos, y combinando el mapa de cobertura del suelo de 2018 (DGRN MGAP) y la localización de colmenas que surge de datos de CHDA y del Sistema Nacional de Trazabilidad de Productos Apícolas (SINATPA), se obtuvo una aproximación al nivel de riesgo de contaminación de las mieles en relación con la localización geográfica de las colmenas. La conclusión es que una parte importante de la miel presenta riesgos considerables, lo que generaría incertidumbre a la hora de concretar embarques. Esos niveles de contaminación son en general mínimos, pero superan los muy exigentes umbrales establecidos por algunos importadores.

Estos cambios generan nuevos desafíos para una cadena fuertemente dependiente de las exportaciones, que resulta relevante por albergar a una importante cantidad de micro y pequeñas empresas y por desarrollar sinergias con atributos naturales de la producción agropecuaria que el país pretende destacar y potenciar.

Respecto a la cantidad de mipymes, las cifras muestran, entre 2007 y 2020, una relativa estabilidad en el número de colmenas y la producción de miel, junto a una reducción del número de propietarios registrados, que pasa de cerca de 4.000 a 2.500, lo que da como resultado un aumento del 76% en el número de colmenas por apicultor.

En el siguiente cuadro se comparan las visiones expresadas en el anterior plan (2007) con lo que, en base al análisis realizado, complementado con opiniones de informantes calificados, se suponía que debían ser prioridades para enfrentar los nuevos desafíos. El contenido del cuadro 1 fue utilizado como orientación para los relevamientos realizados y las instancias participativas desarrolladas.

Cuadro 1. Síntesis de los cambios ocurridos en la visión a futuro de la cadena.

Año 2007 vs. Situación actual

Fuente: Elaboración propia.

2. Preparación del nuevo plan.
   1. Metodología de preparación del plan

Con ese enfoque como hipótesis de respaldo, entre el segundo semestre de 2020 y el primer semestre de 2021 se procedió a relevar opiniones de los agentes de la cadena con diferentes métodos:

• Desarrollo de una serie de entrevistas con integrantes de la CHDA y el equipo del proyecto. Un producto importante de esta etapa fue el diseño de un formulario para recoger la visión de una amplia gama de involucrados a través de una encuesta “autoadministrada”.
• El formulario de encuesta, consistente en nueve preguntas cerradas y una abierta, se compartió por diversos medios (correo electrónico, mensajería Whatsapp, Facebook de la Sociedad Apícola Uruguaya, página web de la Comisión Honoraria de Desarrollo Apícola), a 1.500 destinatarios, obteniéndose 359 respuestas.
• Realización de una ronda amplia de entrevistas posterior a la encuesta (incluyendo la revisión compartida con el entrevistado de los resultados de la encuesta) con informantes calificados, para discutir, ampliar y enriquecer resultados.
• En un taller realizado en forma virtual con 31 referentes del sector se validaron la visión del sector, el balance de fortalezas/debilidades y oportunidades/amenazas identificadas, y se profundizó en las líneas de acción que la apicultura tiene que implementar en los próximos años.
  
  2. Análisis estratégico

Identificación de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

A partir del análisis de antecedentes y nueva información disponible, las opiniones recogidas en la encuesta y las entrevistas en profundidad desarrolladas, se actualizó el  Análisis FODA de la cadena.

Cuadro 2. Análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

Fuente: Elaboración propia.

VISIÓN de futuro del sector (horizonte 10 años)

Se visualiza una cadena apícola exportando como mínimo quince mil toneladas anuales de miel, de las cuales al menos un 30% tiene algún grado de diferenciación reconocido a través de precio mayor al promedio. El precio promedio de la miel uruguaya es mayor al promedio general pagado por Alemania, gracias a su calidad e inocuidad, respal­dadas por un sistema nacional de trazabilidad confiable y renovado, y registros y habilitaciones eficientes y exigentes.

Otros productos de la colmena, en particular el propóleo, aumentan su participación en el valor de las exportaciones de la cadena.

La diferenciación supone cambios en los procesos de comercialización, lo que determina una oferta renovada y diversificada de empresas exportadoras.

Se produce un desarrollo del mercado interno que, aun siendo poco relevante en términos cuantitativos, permite generar aprendizajes y recibir incentivos por mieles de calidad y diferenciadas. A la vez, se dispone de instrumentos financieros que permiten enfrentar sin apremios los procesos de comercialización y pago más prolongados de las mieles diferenciadas.

Los mercados de destino de las exportaciones serán dominantemente los actuales (Unión Europea, Gran Bretaña y Estados Unidos), a los que se agregarán China y otros asiáticos.

El desempeño productivo y exportador genera incentivos para la incorporación de apicultores jóvenes, alcanzando los menores de 35 años al 20% de los integrantes del RNPC.

La inserción institucional de la cadena apícola le permite coordinar, con mejor relacionamiento y mayor respaldo estatal, actividades de promoción, investigación y formación de recursos humanos, así como desarrollo de actividades conjuntas con otras cadenas.

1. 3. Énfasis surgidos de la encuesta y entrevistas posteriores

• Algunos aspectos se mantienen básicamente incambiados desde el anterior Plan Estratégico: Se debe cuidar inserción en mercados tradicionales. China aparece como un nuevo mercado dinámico y atractivo
• Como nuevos aspectos a considerar:
  • Desarrollo incipiente de “nuevos modelos de negocios” de exportación y potencial para su desarrollo. Manejo compartido de información entre exportadores y apicultores, búsqueda de los mejores mercados para colocar partidas de miel con diferentes atributos (diferenciación).

• • Necesidad de fortalecer procesos y capacidad analítica para acceder a certificaciones, tipificación de productos y atributos diferenciadores según mercados
  • Desarrollo del mercado interno. Reducido potencial de demanda. Se busca que cumpla un papel de aprendizaje y de incentivos financieros (mejores precios) en procesos de diferenciación.
• Mercado de servicios. Expectativas respecto a la polinización profesional. Las restricciones identificadas en 2007 (poca cuantificación de efectos y baja disposición a pagar de los potenciales clientes) se mantienen, por lo que se requiere avanzar en trabajos científicos que eventualmente demuestren efectos beneficiosos.
• Otros productos de la colmena. Desarrollar acciones y coordinar esfuerzos con la institucionalidad pública para viabilizar exportación, de acuerdo a priorización de productos y mercados realizada.

Diferenciación de mieles

• Las posibilidades de diferenciación, escasamente considerada en el anterior plan, se consideran mayores en la actualidad. Sin descartar otras posibilidades, en el corto plazo la más evidente es la miel de eucalipto. Es conocida en el mundo, está caracterizada.
• Diferenciar supone inversiones para todos los actores de la cadena. Se deben caracterizar las mieles, analizar, sondear mercados. Además de los gastos directos, hay costos financieros por procesos más largos. Si no se cambia la modalidad actual dominante, hay pocos incentivos para diferenciar.
• Otra diferenciación posible es por procesos. Calidad, inocuidad, con el respaldo de la trazabilidad completa. Debe mantenerse y actualizarse la exigencia para salas de extracción, se debe mantener actualizado el sistema de trazabilidad, integrándolo y adoptando el progreso técnico generado en el Sistema Nacional de Trazabilidad Ganadera.
• Es un área en la que se requiere cooperación público – privada: Investigación, fortalecimiento de capacidad analítica, diseño y validación de protocolos y tipificaciones, apoyo para diseño e implementación de instrumento financiero que permita “trabajar” partidas diferenciadas de mieles.

• Aplicaciones de agroquímicos, por sus daños directos a las colmenas, o presencia de residuos en la miel, es el tema principal que el vínculo con el estado debería ayudar a mitigar. Mejorar controles, capacitar y sensibilizar, apoyar con costos de analítica.
• Cuantificar efectos de polinización sobre la flora, difundir, buscar cooperaciones.
• Buscar acuerdos privados – privados, o incluyendo al sector público, con cadenas agrícolas relevantes, importadores de agroquímicos, etc., para acciones conjuntas
• Mejorar trámites de importación de equipos
• Dificultades para gobernar el proceso por parte de la CHDA. Problemas de representación de las gremiales que están en la base. Se reclama atender el fenómeno de surgimiento de nuevas instancias de discusión y participación como las “mesas” regionales.
• El Instituto de la Granja (INAGRA), en proceso de creación podría representar una oportunidad. Aún hay incertidumbre sobre alcance, contenidos específicos, y demás aspectos. En cualquier caso, la oportunidad sería aprovechada sólo si se procediera al fortalecimiento de la representación y ejecutividad de las entidades que representan a la cadena.

3. Líneas de acción sugeridas

De acuerdo con las prioridades definidas por integrantes de la cadena, y contribuyendo al logro de la Visión de futuro propuesta, se propuso un conjunto de líneas de acción a desarrollar:

1. 1. Promoción de la diferenciación y los mercados

Se trata de una línea de trabajo que se puede subdividir en varias acciones.

Por una parte, es necesario definir qué tipos de atributos o procesos se intentará destacar. Lograr retribución financiera por diferenciación supone que los clientes reconozcan el atributo y estén dispuestos a pagar por él. Existió amplio consenso en que la diferenciación de la miel de eucalipto uruguaya es el camino más evidente y factible en plazos razonables. Para ello se deben encarar acciones en:

• Tipificación y descripción del producto y de las condiciones de producción y cosecha
• Fortalecimiento de la capacidad de análisis y reporte de resultados
• Desarrollo de una estrategia de identificación y marketing del producto a nivel país
• Ampliación y mejora en los acuerdos con empresas forestadoras, propuestas de certificaciones asociadas y otros de interés mutuo
• Capacitación en tecnología de producción

A medida que se identifiquen otros atributos que justifiquen inversiones en diferenciación, deberán desarrollarse acciones específicas.

Se trata de una línea de acción en cuya implementación debe tener un rol destacado el sector exportador, así como los organismos de control de calidad y certificación de productos.

No se privilegió la búsqueda de nuevos mercados, aunque acciones para fortalecer la presencia en mercados con acciones específicas, si cuentan con apoyo público, podrían ser encaradas.

1. 2. Desarrollo de nuevas fuentes de ingreso para la cadena

Se identifican dos áreas a explorar:

Polinización y otros ingresos por la actividad a nivel local

• Acuerdos con centros de investigación para mejorar caracterización y cuantificación de efectos
• Acuerdos de trabajo conjunto con empresas, instituciones y gremiales
• Capacitación de apicultores
• Sondeo de potenciales ingresos por participación en turismo ecológico, servicios ambientales, otros. Contactos con Ministerio de Ambiente y organizaciones vinculadas al tema

Esta línea de acción debería ser implementada por la fase de producción de campo de la cadena, con respaldo e involucramiento de la institucionalidad pública.

3.3.    Exportación de otros productos de la colmena

La viabilidad de exportación de los productos apícolas diferentes a la miel, y las limitantes que se enfrenta, son distintas según los productos.

Una consultoría realizada en el marco del proyecto[5], identificó a los propóleos como la alternativa más promisoria. Además de que ya son exportados, presentan la menor brecha tecnológica en producción, manipulación y procesamiento respecto a productores líderes, aun cuando hay un interesante camino a recorrer, en materia de mejora de la calidad y, probablemente, de tipificación y diferenciación, además de avances en el agregado de valor.

Algunos problemas normativos y comerciales (barreras no arancelarias de tipo sanitario) para el acceso a Brasil, deberían ser encarados con un rol central del sector público.

La autorización para exportar propóleos es un proceso costoso en dinero y tiempo, dada la cantidad y tipo de análisis que se exigen, muchos de los cuales deben ser realizados en el exterior. Revisar el procedimiento, evaluando la reducción de la cantidad de determinaciones, y fortalecer la capacidad analítica acreditada en el país, son pasos importantes a dar.

Las apitoxinas constituyen un producto de gran potencial, sin serias restricciones productivas en el país. La mayor dificultad se encuentra en los problemas normativos, internos y en los mercados de destino, para el registro y comercialización de medicamentos o sus materias primas. La llegada a los mercados más exigentes no parece viable en el corto plazo, aconsejándose focalizar esfuerzos en homologar autorizaciones y certificados nacionales con los países del MERCOSUR ampliado y algunos socios comerciales como México.

El polen es el producto que presenta menos perspectivas de producción comercial y exportación para la cadena apícola, enfrentando problemas de manipulación y conservación, dadas las condiciones climáticas del país. Informantes del mercado consideran que el polen uruguayo no podría competir con el de origen español en los segmentos de calidad, mientras que en los segmentos de menor exigencia no podría competir por precios con el polen de origen chino.

La magnitud y complejidad de las acciones necesarias para desarrollar el mercado de nuevos productos, requieren el involucramiento de todas las fases de la cadena, y probablemente el liderazgo por parte de procesadores o desarrolladores de productos que operen como “tractores” del proceso, junto a una intensa participación del sector público.

1. 4. Vínculo con el Estado y otras cadenas

En esta línea se identificaron dos áreas de trabajo. Una refiere a los principales contenidos a encarar, entre los que se privilegia la problemática de los agroquímicos. La segunda refiere a aspectos institucionales del vínculo.

Mitigación de efectos del uso de agroquímicos

La preocupación sobre el tema refiere tanto al daño directo sobre las colmenas, como a las restricciones que impone a la comercialización por la presencia de residuos. Hay opiniones mayoritarias en el sentido de que el camino es el de la búsqueda de coincidencias y acuerdos con las otras cadenas involucradas, aunque el punto de partida básico es el de lograr que se cumplan disposiciones vigentes sobre la temática. Debería trabajarse en:

• Normas y disposiciones vigentes. Validez, factibilidad de cumplimiento. Acordar con autoridades la aplicación estricta de las que resulten más eficaces y factibles
• Trabajo conjunto con cadenas: agricultura extensiva, fruticultura, importadores de agroquímicos. Estrategias de difusión conjunta. Financiamiento de proyectos de trabajo, cofinanciación de costos de análisis, entre otros.
• Actividades de capacitación para apicultores, agricultores, contratistas de maquinaria, asesores agronómicos

1. 5. Aspectos institucionales

La cadena apícola, si bien ha recibido apoyos financieros y técnicos, no tiene una inserción institucional acorde a su importancia.

Según se señalaba en el anterior plan estratégico, la CHDA ha presentado dificultades para gobernar el proceso de mejora de competitividad. Problemas de fortaleza y representación de las gremiales están en buena medida en la base de problema.

La validación del plan se produjo en medio de la incertidumbre creada por la propuesta de creación del Instituto de la Granja (INAGRA), referente al alcance del mismo, contenidos específicos, financiamiento y demás aspectos. Se considera que se generaría una oportunidad en términos de mejora de la presencia en la estructura de la institucionalidad agropecuaria, que existiría mayor disponibilidad de recursos humanos y financieros para ejecutar acciones previstas, se mejoraría la capacidad negociadora ante otras cadenas, entre otros aspectos.

El aprovechamiento de la eventual oportunidad depende en buena medida de una representación fuerte y legitimada por la mayoría de la cadena. Es importante fortalecer los órganos representativos, y atender fenómenos de agrupamiento no orgánicos que se han producido.

Deben buscarse acuerdos entre privados, con cadenas agrícolas relevantes, importadores de agroquímicos, etc., para acciones conjuntas, eventualmente incluyendo al sector público.

3.6       Ejecución y gobernanza del plan

El análisis y la propuesta de líneas estratégicas tuvo siempre en cuenta la necesidad de que la cantidad y complejidad de las mismas debían guardar relación con las fortalezas organizativas y financieras de la cadena, que son reducidas.

Ninguna línea de acción se podrá ejecutar si no existe una “gerencia” a cargo (personas, dependencias o instituciones) y los recursos financieros mínimos para retribuir los bienes y servicios necesarios.

En el momento de validarse el plan, la institucionalidad vigente es la CHDA. Resulta claro que en su ámbito deberían asignarse las responsabilidades requeridas, contando en lo posible con apoyo de los organismos públicos pertinentes. Un aspecto central para la gobernanza, ya sea en el marco de la CHDA como de cualquier otra instancia que se decida, consiste en el fortalecimiento de la representatividad y las funciones ejecutivas de las entidades gremiales de los eslabones de la cadena que participan en la gobernanza.

Una eventual nueva inserción en la institucionalidad agropecuaria podría incrementar la disponibilidad de recursos, pero el fortalecimiento de las organizaciones representativas de la cadena y la identificación de personas con capacidad de liderazgo y conducción en su seno, constituyen una condición necesaria para la implementación del plan.