Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

El total de apoyos anuales al sector agrope­cuario promedió 433 millones de dólares anuales para el periodo 2017-2020, lo que equivale a 0,76% del PIB de la econo­mía uruguaya. Sobresale la participación de los apoyos en servicios generales (41%), seguido de los apoyos vía precios, con 34%, y apoyos directos 25%.  En esta oportunidad se profundizó en el análisis de los apoyos directos por productos, constatándose que en gran medida están disponibles para varios productos agropecuarios y es menor la participación de los apoyos producto específicos. Asimismo, se avanzó en compilar políticas disponibles para la totalidad de los sectores de la economía y de los que el sector agropecuario es beneficiario con el fin de obtener una visión más integral de los apoyos que recibe el sector. Adicionalmente, se calcularon las emisiones de gases de efecto invernadero para todos los productos incluidos, La lista con los productos ordenados según su contribución al total de emisiones y el análisis de indicadores de intensidad de emisión por unidad de superficie, por valor de producción y por unidad de producto, permite inferir la consistencia entre las transferencias al sector y las metas establecidas en el país en relación con el cambio climático.

1. Objetivos

El objetivo general del trabajo es actualizar y profundizar el estudio sobre la estructura de apoyos en el sector agropecuario realizado en 2017 (Ackermann et al., 2017). Habiendo creado las capacidades internas dentro de OPYPA se apunta a dar continuidad y mejorar las estimaciones de apoyos, superar algunas de las limitantes identificadas en estudios anteriores y profundizar el conocimiento de la metodología desarrollada por la OCDE. 

De esta manera, las preguntas a responder son las siguientes:

• ¿Cuál es el nivel y cómo han evolucionado los apoyos brindados al sector agropecuario entre 2017 y 2020?
• ¿Cómo es su composición y cómo es la comparación respecto a otros países? 

Además, se busca avanzar en la cuantificación de apoyos directos a nivel de producto y sistematizar políticas de apoyos generales en la economía, en las que el sector agropecuario también es beneficiario. Estas últimas no integran la cuantificación de apoyos específicos de OCDE, sin embargo, se entiende que resulta de interés dicha sistematización, a fin de contar con un panorama integral de los apoyos que recibe el sector.

Para dar continuidad al estudio realizado en 2017, se incorpora el análisis de las políticas agropecuarias desde el punto de vista de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), y se estudia la coherencia entre los objetivos de estas políticas y los objetivos nacionales vinculados al cambio climático. Por lo tanto, se incorpora además la siguiente pregunta al estudio: ¿cuál es la relación entre los productos que más contribuyen a las emisiones de GEI y sus niveles de apoyos?

2. Metodología

La OCDE ha desarrollado una metodología para generar indicadores de apoyos agropecuarios diseñados para monitorear y evaluar el nivel y la composición en diversos países. En esta metodología el concepto de “apoyos” se sustenta en el concepto de transferencia bruta al sector agropecuario desde los consumidores y los contribuyentes. Para ello toma en cuenta los desembolsos presupuestarios del gobierno, los cuales a su vez son financiados por los contribuyentes locales. Además, se incluyen las políticas sectoriales que implican una intervención en el precio doméstico y que se reflejan en un diferencial de éste con respecto al precio internacional de referencia. Este último tipo de apoyo no necesariamente implica un desembolso financiero por parte del gobierno, sino que es financiado por los consumidores de los productos (OCDE, 2016). 

De esta forma, se configura el Estimado de Apoyo Total (EAT) al sector agropecuario, que es el valor monetario anual de todas las transferencias brutas de los consumidores y los contribuyentes a los productores agrícolas, derivadas de medidas de política que apoyan al sector agropecuario. Las medidas de política se atribuyen a tres grupos, distinguiéndose según el destinatario de la transferencia: los productores individuales (EAP) –que se compone de los apoyos a precios de mercado y los apoyos directos-, los productores colectivamente (EASG) o los que consumen productos agropecuarios (EAC). 

La estimación del EAP se complementa con información sobre las emisiones de GEI,  partir de la metodología del cálculo consensuada internacionalmente por el IPCC (2006). En el análisis se incluyeron las estimaciones de emisiones de dióxido de carbono (CO2), óxido nitroso (N2O) y metano (CH4) para cada producto contemplado en el EAP.

3. Reflexiones finales

El total de apoyos anuales que recibe el sector agropecuario promedió casi 430 millones de dólares al año entre 2017 y 2020, lo que equivale al 0,76% del PIB de la economía. En esta oportunidad se lograron incorporar varios apoyos que en ediciones anteriores no se habían logrado recabar y se revisaron varias partidas. A su vez se complementa el análisis de metodología OCDE con el análisis y especificación de otras políticas de corte general de las que el agro es también beneficiario y que tienen una relevancia trascendental en la estructura de apoyos que recibe el sector.

En referencia a los apoyos estimados por la metodología, y como se ha observado en los estudios anteriores, predominan los referentes a apoyos generales (41% promedio 2017-2020). En este punto vale aclarar que se rediscutieron algunas partidas de apoyo (re ubicándose y excluyendo algunas por ser financiadas por los propios productores y generar servicios para toda la cadena, incluyendo industria y consumidores) y se obtuvo más información que permitió incorporar mayor cantidad de apoyos contemplados dentro del EAP. Esta conjunción de factores explica la caída de la participación de esta categoría respecto a lo estimado en estudios anteriores. De todos modos, sigue siendo la principal categoría dentro de la estructura de apoyos que se brinda al sector agropecuario. Dentro de los apoyos generales tiene gran relevancia los vinculados a innovación y transferencia de conocimiento, le siguen los vinculados a servicios de inspección (de gran importancia en un país exportador de alimentos), infraestructura y, con una participación marginal, los apoyos públicos vinculados al marketing.

El restante porcentaje se compone por los apoyos dados al productor, ya sea por vía presupuestaria (apoyos directos en servicios de extensión, insumos, activos fijos, subsidio a las rentas) o vía precios, con una participación de 25% y 34% respectivamente en la EAT.

Específicamente el EAP (el agregado entre apoyos vía precios y apoyos directos) promedió 254 millones de dólares anuales, que en términos de los ingresos generados por el sector agropecuario a nivel de establecimiento representan 5% del VBP agropecuario en 2017-2020.

A su vez, en esta oportunidad se profundizó el análisis de los apoyos por productos. Como se identificó en estudios anteriores, los apoyos en precios están principalmente enfocados en los rubros comercializados en el mercado interno. Estos se explican por políticas aplicadas en frontera, como así también por la existencia de precios administrados en algún rubro (que pueden implicar transferencias de los productores a los consumidores, o viceversa). Asimismo, en algunos casos ameritaría discutir cuestiones vinculadas a las estructuras del mercado, de manera de alcanzar una mayor comprensión de las transferencias que efectivamente se apropien los productores.

En cambio, en el caso de los productos netamente exportables no se constatan políticas que distorsionen los precios, ya que operan como cadenas sin intervenciones, y tienen mayor relevancia los apoyos directos (aunque en términos de ingresos del sector se mantienen en bajos niveles de apoyo). Dentro de los directos, la mayor parte corresponde a “apoyos a insumos” que engloban reducción de costos de insumos, servicios y subsidios a la incorporación de activos fijos y en general son provistos a varios productos, siendo menor la participación de apoyos directos para productos específicos. Dentro de los apoyos en insumos destacan las exoneraciones de aranceles extra región para la importación de insumos agropecuarios, las transferencias públicas para el sistema de trazabilidad del ganado, los subsidios otorgados en el marco del Fondo de Fomento de la Granja y por DGDR.

En la comparación internacional de apoyos al sector agropecuario, Uruguay se encuentra dentro del grupo de bajos niveles de apoyos en relación al valor agregado sectorial y de los ingresos percibidos por los productores. De esta manera se alinea a países como Brasil, Australia, Nueva Zelanda y Chile. En cuanto a la estructura de apoyos también se observan diferencias. Su estructura se basa en la provisión de servicios generales, en la que destaca el gasto realizado en investigación y transferencia de conocimiento, seguido de los servicios de inspección. Además, el sector se beneficia de las políticas transversales a todos los sectores de la economía que quedan por fuera del relevamiento metodológico de la OCDE. El EAP representó un promedio de 4,9% de los ingresos percibidos por el sector agropecuario, por debajo de los niveles observados en el promedio de América Latina y Caribe (12,5%) y sustancialmente por debajo de los apoyos brindados en los países de la OCDE (18%) (OCDE, 2021).

Con respecto a las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, los resultados permiten concluir que las políticas agropecuarias que generan diferencias entre los precios al productor y la referencia internacional están dirigidas a actividades con menor impacto en el cambio climático en el país. Los rubros con mayor cantidad total de emisiones GEI son los rubros de exportación, que no tienen políticas en fronteras que distorsionen precios y, si bien cuentan con apoyos directos, son de baja participación en relación a los ingresos generados.

De esta manera, esta compilación puede resultar un insumo interesante para futuros trabajos, comparando, por ejemplo, con las contribuciones impositivas que hace el sector agropecuario, a la vez de avanzar en la discusión sobre la eficiencia del gasto dirigido a apoyar al sector agropecuario.  A su vez, se complementa el análisis de la concordancia entre los apoyos y las emisiones agregando los indicadores relativos a superficie, área y valor bruto de producción, si bien esto permite analizar en más detalle la dimensión ambiental de cada producto, esta puede complementarse a futuro con una visión que integre otros aspectos como el uso del agua, el uso del suelo o la energía, de manera que el análisis trascienda las emisiones GEI.

4. Referencias bibliográficas

Ackermann, M. N.; Buonomo, M.; Muñoz, G.; García, F.; Cortelezzi, A.; Barboza, N. (2017). Análisis de las políticas agropecuarias en Uruguay, Cuantificación de los apoyos específicos 2014-2016 y su vinculación con las emisiones de gases de efecto invernadero. BID. Disponible en:  http://dx.doi.org/10.18235/0001196

IPCC (2006).  2006  IPCC  Guidelines for  National  Greenhouse  Gas Inventories,  Prepared  by  the  National Greenhouse Gas Inventories  Programme, Eggleston H.S.,  Buendia L., Miwa K., Ngara T. y  Tanabe  K. (eds). Publicado por: IGES, Japón.

OCDE (2021). Agricultural policy monitoring and evaluation. Addressing the Challenges Facing Food Systems. ISBN:9789264853706.

OCDE (2016). OECD’s Producer Support Estimate and Related Indicator of Agricultural support. Concepts, calculations, interpretation and Use (The PSE Manual). Marzo 2016.

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