Ministerio de Economía y Finanzas

6.3 Primera Infancia

Las inversiones en primera infancia, es decir, en los niños desde su nacimiento hasta los cinco años de edad, son críticas para el desarrollo económico de cualquier país. Esto se debe a que, durante esta etapa de la vida, el cerebro se desarrolla a una gran velocidad y la calidad de la atención y el cuidado que se les brinda a los niños en estos años, tiene un impacto significativo en su desarrollo cognitivo y emocional de largo plazo.

La evidencia muestra que el retorno de las inversiones en primera infancia es muy alto, ya que los niños que reciben una educación y atención de calidad, son más propensos a tener mejores habilidades sociales y emocionales, mayores logros educativos, mejores salarios y mejor salud en su vida adulta. Además, debido a que los niños que reciben una educación y atención de calidad son más saludables y productivos, se reducen los costos de atención médica y aumenta la productividad económica de un país.

Más allá de estas consideraciones, invertir en la primera infancia es fundamental para mejorar las oportunidades de todos los niños. El futuro de ellos está en gran parte determinado por circunstancias sobre las que no tienen control alguno, como ser el nivel de ingreso y educación de los adultos y necesidades básicas insatisfechas del hogar de donde provienen. Romper con el determinismo asociado al entorno que rodea a los niños es uno de los principales desafíos para la política de primera infancia en Uruguay.

Dada la relevancia de los primeros años de vida sobre el ciclo de vida de las personas, esta administración decidió poner un foco especial en dicho rango etario. Como resultado, en la Ley de Rendición de Cuentas del año 2020 (Ley Nº 19.996) promulgada el 3 de noviembre de 2021, se asignaron para primera infancia $ 2.117 millones anuales incrementales en forma estructural[1].

Estos fondos fueron asignados a diferentes instituciones vinculadas con la primera infancia, de la siguiente forma para los años 2022 y 2023:

Estos recursos monetarios tienen correlación con políticas específicas para la primera infancia que fueron consensuadas y plasmadas en convenios entre el inciso que corresponda, el MEF y Presidencia de la República.

A continuación, se detallan las principales líneas de acción que se están ejecutando en el marco de este programa por todos los incisos anteriormente mencionados.

1. Transferencias monetarias focalizadas

Con el objetivo de mitigar la pobreza infantil y reducir su severidad, se creó en 2022 el “Bono Crianza”, una transferencia monetaria a hogares con vulnerabilidad socioeconómica extrema, donde viven mujeres embarazadas y niños de 0 hasta 3 años inclusive, lo que significa una población objetivo de 30.000 personas aproximadamente.

Durante 2022 la prestación tuvo un valor de $ 2.000 mensuales por beneficiario y se canalizó a través de la Tarjeta Uruguay Social (TUS), logrando una asignación automática a los beneficiarios cuya elegibilidad ya había sido comprobada a través de la aplicación de un formulario de vulnerabilidad social que aplica el Índice de Carencias Críticas (ICC).

En septiembre de 2022, considerando el impacto inflacionario en alimentos y bebidas a ese momento y que se generó un sobrante del crédito para esta política, por contar con menos beneficiarios de los planificados[2], se aumentó el monto de la transferencia a $2.200 por beneficiario. En diciembre 2022, el Bono Crianza se otorgó a 29.319 beneficiarios en 25.065 hogares.

2. Acompañamiento familiar y captación temprana

Se está trabajando en el fortalecimiento de los programas de acompañamiento familiar en hogares en situación de vulnerabilidad donde viven mujeres embarazadas y niños de 0 a 4 años de edad, en el marco del programa Uruguay Crece Contigo (UCC). Los objetivos se centran en otorgar garantías en el acceso a servicios sociales para las familias, el seguimiento y la mejora en los controles de salud, consejería en nutrición, desarrollo psicomotriz y estimulación en las prácticas de crianza.

El eje de captación temprana implica la contratación de técnicos que forman parte de los equipos de Uruguay Crece Contigo, para lograr una respuesta oportuna de situaciones de vulnerabilidad en primera infancia. El cometido de este proyecto es el acompañamiento presencial a las mujeres embarazadas atendidas en las maternidades públicas de todo el territorio nacional desde un abordaje socio educativo que contribuya a lograr objetivos sociosanitarios referidos a los cuidados del embarazo. Para posibilitar dicho trabajo interinstitucional, se firmó un convenio con ASSE que posibilita el desarrollo de este dispositivo a la interna de las dos Instituciones y se está trabajando en la implementación de esta modalidad en cada territorio atendiendo las singularidades del prestador de salud y el volumen de nacimientos.

En base a los fondos asignados en 2022, por medio del llamado público N°5069/2022 ingresaron operadores en todo el territorio nacional, que se desempeñan tanto en los programas de proximidad como en la implementación del dispositivo de captación temprana de situaciones de riesgo sociosanitario en todas las maternidades públicas del país. Con el incremento de operadores se expanden las capacidades territoriales, se aumenta la cobertura de los programas, a lo que se suman los insumos y materiales para el trabajo con las familias. Se reforzó también la modalidad de teleasistencia para la atención a distancia de las familias, con un mayor número de técnicos y los insumos logísticos necesarios para desarrollar la tarea. La teleasistencia tiene como cometido brindar un servicio de asesoramiento, orientación y articulación de calidad en prácticas de crianza, salud, alimentación e integración educativa.

3. Cuidados

Este eje consiste en fortalecer al Sistema de Cuidados en acciones dirigidas a la primera infancia, con el foco puesto en la articulación entre los sectores público y privado a través de la ampliación de las Becas de Inclusión Social (BIS). Mediante estas becas las familias con niños de 0 a 3 años inclusive pueden acceder a centros de cuidados y educación inicial privados si existe insuficiencia de oferta pública en la zona en la que residen, o si la misma no se adecua a las necesidades de las familias, por ejemplo, de aquellas que demandan atención de 8 horas diarias. En paralelo al objetivo principal de liberar la carga de cuidados a las familias, mejora la inserción educativa de los niños.

Se logró casi duplicar la cantidad de BIS, superando las 1.650 becas a diciembre 2022. Es importante señalar que, a partir del cruzamiento de datos con el SIIAS, se pudo constatar que aproximadamente el 45% de los niños que reciben BIS residen en hogares beneficiarios de Tarjeta Uruguay Social (TUS), mientras que el 84% reside en hogares beneficiarios de Asignaciones Familiares-Plan de Equidad (AFAM-PE), lo que demuestra el alto grado de focalización del programa, que llega efectivamente a la población que vive en situación de vulnerabilidad social.

Por otra parte, se están realizando coordinaciones para que los equipos que realizan visitas a hogares que solicitan TUS o AFAM-PE, puedan realizar la postulación a BIS cuando detecten familias con niños de 0 a 3 años que no han podido acceder a la oferta pública de educación y cuidados.

Por otro lado, se amplió considerablemente la oferta de instituciones privadas que se adhirieron para ser receptores de beneficiarios BIS, pasando de 140 centros en el 2021 a 180 centros en el 2022.

Si bien el crecimiento de las BIS fue considerable, durante 2022 no se llegó a otorgar todas las becas que habían sido planificadas. Por esta razón, se redistribuyeron fondos para contemplar otras necesidades de cuidados, otorgando créditos al programa de asistentes personales para menores elegibles.

4. Sistemas de información integrados

El eje de la acción relativo a sistemas de información integrados implica la coordinación entre el Ministerio de Desarrollo Social y diferentes organismos, para una mejor captación de los participantes de programas enfocados a hogares con menores, y la búsqueda de mayor eficiencia en la gestión de prestaciones sociales.

Por un lado, se avanzó en los acuerdos funcionales y técnicos para la implementación de la Ventanilla Única entre el Banco de Previsión Social y el Ministerio de Desarrollo Social. En diciembre 2022 se firmó el convenio entre estas dos instituciones y se transfirieron los fondos para los desarrollos informáticos de la primera versión de la Ventanilla Única, proyectada a implementarse en el primer semestre de 2023.

El objetivo general de la Ventanilla Única Mides-BPS es gestionar tres programas de transferencias monetarias: Asignaciones Familiares-Plan de Equidad, Tarjeta Uruguay Social y Asistencia a la Vejez con el objetivo fundamental de llegar de forma más fácil y más rápido a las personas que lo necesitan, reduciendo errores de focalización. La coordinación implica tanto la recepción de solicitudes como el control de derecho, cálculos y permanencia de hogares y personas en los programas de transferencias. Algunos beneficios específicos de ello son:

1. Permitirá integrar y agilizar el acceso a tres prestaciones económicas no contributivas para personas en situación de vulnerabilidad social en un mismo proceso de declaración jurada en oficinas territoriales MIDES y BPS. Este hito contribuye a la integración y armonización de un único modelo de atención e informático entre BPS y MIDES, que actualmente se encuentran fragmentados.
2. Se amplían los puntos de entrada a las prestaciones para la ciudadanía: más de 180 oficinas territoriales MIDES y BPS operarán la Ventanilla Única y permitirán el acceso a las tres prestaciones en la etapa final de implementación (actualmente se tramita la AFAM-PE en las 120 oficinas BPS y la TUS y Asistencia a la Vejez mediante una visita de técnicos en el hogar que se solicita en MIDES).
3. Permitirá reducir considerablemente las visitas pendientes en MIDES (postulantes que solicitaron visitas y aún esperan ser visitados sin poder hacerse del beneficio de las transferencias monetarias).
4. Permitirá reducir el tiempo de acceso: la elegibilidad para quienes postulen a AFAM-PE y TUS se dará en el momento, al finalizar la declaración jurada (luego de realizar los controles automáticos). Actualmente las personas esperan meses para ser visitadas y un tiempo adicional de valoración del formulario de visita para conocer el resultado de la misma.
5. Se implementará un nuevo sistema de control de calidad de declaraciones juradas tomadas en Ventanilla Única mediante un algoritmo que determinará la confiabilidad de las declaraciones derivando a visitas -auditoras al hogar para el caso de las menos confiables (actualmente no existe este tipo de inteligencia artificial de aprendizaje).
6. Se implementará un nuevo sistema de visitas al hogar según resultados de algoritmo, con el fin de auditar y mejorar la focalización de la Ventanilla Única. El resultado de las visitas-auditorías de las declaraciones juradas permitirán “evaluar y hacer aprender” al algoritmo las diferencias identificadas entre la DJ y la visita-auditora. Este aprendizaje permitirá la reducción de los dos tipos de error más frecuentes en los programas focalizados: error de inclusión (personas que están dentro del programa y no deberían estar) y error de exclusión (personas que están fuera del programa y deberían estar dentro).
7. La implementación completa y sostenible en el tiempo permitirá contar con un Registro Social Único de familias y hogares en situación de vulnerabilidad socio-económica más amplio, actualizado e integrado del que existe actualmente.
8. Permitirá que el país avance en la transformación digital para la protección social. Contar con la interoperabilidad entre los sistemas de BPS-MIDES para las tres prestaciones económicas redundará en un mejor sistema de bases de información y en respuestas más ágiles e integradas hacia la ciudadanía. 

Además de los fondos destinados al proyecto de Ventanilla Única, orientado a todos los hogares vulnerables con menores a cargo, también se destinaron fondos para la conformación de un grupo de trabajo para diseñar un sistema integrado de información para madres gestantes e infancia temprana. Este sistema buscará integrar los sistemas de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Desarrollo Social para el seguimiento de todas las madres gestantes y los menores de 0 a 5 años, aportando a la detección temprana de recién nacidos con riesgo sanitario y social. En base a esto, se generará una mayor trazabilidad de recién nacidos, diagnóstico y seguimiento social. A partir de un prototipo del sistema de información integrada para primera infancia, en base a información en sistemas ya existentes (como el Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS)), se avanzará en los acuerdos normativos y técnicos para desarrollar una primera versión funcional del sistema para el segundo semestre del 2023. A diciembre 2022 se presentó una demostración de la potencialidad de este sistema, visualizando el alcance de la integración de información social del SIIAS con datos del Sistema de Información Perinatal (SIP), cuya versión online está prevista implantarse paulatinamente en las maternidades y hospitales del país.

5. Atención sanitaria

De modo de mejorar la atención sanitaria en la primera infancia, el MSP está trabajando en la capacitación sobre la “Guía Nacional para la vigilancia del desarrollo del niño y de la niña menores de 5 años” a todo el personal de la salud del país. Esta guía sirve para diagnosticar precozmente los trastornos del desarrollo de los niños para poder realizar una oportuna derivación y tratamiento. Es necesario para esto capacitar tanto a los pediatras como a los médicos de familia o cualquier otro médico que deba asistir niños o niñas menores de 5 años (muchas veces en el medio rural los niños no son atendidos por pediatras).

Por otro lado, la Dirección de Salud de Niñez y Adolescencia de ASSE definió como uno de sus objetivos estratégicos, la Atención Integral del desarrollo en niños y adolescentes con un enfoque de promoción de la salud, prevención de enfermedades, diagnóstico y tratamiento. Una de las estrategias definidas por la institución y financiada con los créditos para primera infancia fue la creación de las “Casas del Desarrollo de la Niñez”.

Las “Casas del Desarrollo de la Niñez” consisten en unidades asistenciales que concentran servicios vinculados a la atención integral del desarrollo en la primera infancia, infancia y adolescencia.  Ellos son los siguientes:

• Unidad de Atención Temprana (UAT): equipos interdisciplinarios conformados por profesionales de la salud, que tienen como objetivo realizar abordajes en prevención, promoción, diagnóstico, tratamiento, intervención y seguimiento de niños y niñas de 0 a 5 años con alteraciones del desarrollo.
• Unidad de Dificultades de Aprendizaje (UDAP): equipos interdisciplinarios integrados por profesionales de la salud y la educación que realizan evaluación, intervención y tratamiento a niños y niñas en edad escolar con dificultades del aprendizaje.

Estas Casas van a mejorar varios aspectos de la atención, ya que brindan la prestación de un servicio integral en un mismo lugar físico de forma coordinada. Pero fundamentalmente, van a paliar la falta de tratamiento que requieren los niños.

En el año 2022 se instalaron 2 nuevas Casas de Desarrollo de la Niñez, en Artigas y Rivera y se fortaleció la Casa de Desarrollo de la Niñez de Pando. El crédito destinado a estas Casas estuvo destinado en su totalidad a la contratación de recursos humanos.

6. Soluciones habitacionales

Con los recursos asignados al MTOP en el marco de este programa de primera infancia, se prevé el otorgamiento de 40 soluciones habitacionales transitorias (hasta dos años) a través de garantías de alquiler con subsidio.  Actualmente el MTOP está trabajando con MIDES dado que este organismo es el que va a recibir las postulaciones y desde donde se van a realizar los acompañamientos sociales durante el plazo de los contratos de alquiler. Particularmente se generó una comisión de articulación con dos programas del MIDES UCC y Viviendas con Apoyo. Asimismo, se está generando un protocolo de actuación que defina la operativa pero también los criterios de acceso al instrumento.

Para mejorar el acompañamiento familiar, se previó asignar fondos con el objetivo de mejorar las condiciones de las viviendas en un componente denominado “Hábitat para el Desarrollo” que se espera que comience en el presente año.

7.  Educación inicial

Se está trabajando en la expansión gradual de la cobertura de educación inicial, focalizando en familias del primer quintil, cuyos hijos actualmente no asisten a ningún centro. Esta línea de acción está a cargo de INAU y ANEP a través de los centros CAIF y de los jardines de infantes.

La meta es llegar al 2024 con porcentajes de atención de niños del primer y segundo quintil similares a los que tienen en la actualidad los niños provenientes del tercer quintil. Esto implica incrementar la cobertura en alrededor de 17.500 niños en el plazo de 3 años.

Para alcanzar este objetivo, INAU está dedicando recursos a la construcción de nuevos centros tanto a través de contratos con CND como con contratos de Participación Público-Privado (PPP), construyendo salas móviles y realizando ampliaciones en los centros educativos existentes. En particular en el año 2022 se abrieron 6 centros PPP, 4 por CND y se realizaron 35 expansiones. También se abrió una casa comunitaria de cuidados.

Los 10 centros nuevos abiertos en 2022, implican un incremento de cupos de 1.208 niños.

En relación a las ampliaciones, en 2022 se ampliaron 35 centros lo que implicó un incremento de 723 cupos de atención diaria, de los cuales 492 son para niños de 1 año. 28 de estos centros, empezaron a ofrecer por primera vez atención diaria a niños de 1 año, algunos de ellos en modalidad de tiempo completo (138 cupos).

Las casas comunitarias de cuidado es un servicio de cuidado para la primera infancia brindado por un cuidador autorizado que se desarrolla en el hogar del cuidado o en un espacio físico comunitario habilitado. En 2022 se abrió una nueva casa comunitaria con capacidad para 20 niños (“Gotitas de Colores” en Aguas corrientes – Canelones).

Más allá de las expansiones en los cupos disponibles, INAU está trabajando en otras acciones en relación a la primera infancia. Se elaboró una nueva estructura organizativa para los CAIF con el fin de mejorar la eficiencia y equiparar la distribución de los recursos entre centros, a la vez que favorecer la adaptación de los centros a las características de la comunidad en la que están insertos. Así, si determinado centro tiene más necesidad de atención de 8 horas se ampliaría esta modalidad. Durante el año 2022 se aplicó la nueva estructura organizativa en 25 centros educativos.

También se está trabajando en la mejora de los sistemas informáticos de INAU para la mejora de la gestión. Se pretende dar un mejor seguimiento a la población atendida; mejorar la evaluación y el monitoreo de la calidad, a la vez de generar un nuevo instrumento y proceso de selección de niños a atender en Centros de Primera Infancia que favorezca la focalización de la política.

Por su parte ANEP está trabajando en mejorar la calidad del servicio educativo que presta a niños de 3 años, en el marco de los objetivos y metas establecidos en el Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024. En concreto, se propuso la contratación de maestros y asistentes técnicos en algunas escuelas de quintil 1 y quintil 2 que cuentan con alumnos en edad preescolar, en las cuales es necesario aumentar la dotación de recursos humanos.