Ministerio de Economía y Finanzas

6.4 Vivienda

Desde el inicio de esta administración el acceso a la vivienda ha sido un objetivo prioritario, para que cada vez sean más los ciudadanos que gocen de condiciones dignas de vivienda. Bajo esta premisa se ha diseñado el “Plan Avanzar”, orientado a brindar soluciones integrales a la población que reside en asentamientos irregulares. Lo inédito del mismo es que por primera vez se trabajará en cooperación con todos los gobiernos departamentales y será desarrollado simultáneamente en todo el país. Además, se ha creado un nuevo programa denominado “Entre Todos” orientado a facilitar el acceso a vivienda propia a la población que actualmente accede a pagar un alquiler, pero no logra comprar una vivienda. Estos dos programas se adicionaron a los pre existentes, de modo de reforzar el avance en materia de vivienda y así poder dar una respuesta más eficaz a la situación habitacional de la población.

La política habitacional es llevada adelante por diferentes organismos públicos articulados desde el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) en lo que se denomina Sistema Público de Vivienda (SPV) y que integran, además del MVOT, el Movimiento de Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR), la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) y el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU). La política habitacional se implementa mediante el diseño de programas que contemplan la heterogeneidad de los hogares destinatarios y facilitan el acceso y la permanencia en la solución habitacional.

En relación con los programas que tienen como objetivo la construcción de nuevas soluciones habitacionales para hogares que pueden aportar recursos para obtener su vivienda, durante el 2022 se finalizaron 3.193 soluciones habitacionales. Ello fue realizado mediante diferentes modalidades, que incluyeron: cooperativas de viviendas (1.915), construcción de viviendas por licitaciones realizadas desde el MVOT (438), autoconstrucción asistida con préstamos para materiales desde el MVOT (81) y construcción de viviendas en localidades del interior a través de MEVIR (401), del Plan Nacional de Relocalizaciones (142), Entre Todos (94) y Juntos (122).

Adicionalmente, desde el MVOT se gestiona la construcción de viviendas para para uso y goce de jubilados y pensionistas del Banco de Previsión Social (BPS), las cuales se encuentran distribuidas en todo el país. Durante 2022 se terminaron 95 viviendas con este destino mientras que al 31/12/22 se encontraban otras 309 en construcción.

Además de los programas de construcción de nuevas soluciones habitacionales, para los mismos grupos de beneficiarios se trabaja en acciones sobre el stock. Durante el 2022 se destacan las acciones realizadas de mantenimiento y reparaciones sobre las viviendas de jubilados y pensionistas del BPS (2.774) y sobre las viviendas que se hicieron desde MEVIR en pequeñas localidades del interior (469).

En relación a las acciones destinadas al financiamiento, garantías y subsidios para el acceso a la vivienda, en 2022 desde el MVOT se realizaron 461 operaciones de préstamos y subsidios para la refacción, mejora y ampliación de viviendas y desde el BHU se otorgaron 2.444 créditos principalmente para la compra de vivienda. Además, se otorgan garantías de alquiler a través del Fondo de Garantía de Alquileres que es brindado por el MVOT en convenio con la Contaduría General de la Nación (CGN) y la ANV (se firmaron 1.100 nuevos contratos en 2022). A su vez, durante el año 2022 se trabajó en el diseño de un programa de acceso a garantías de alquiler para migrantes, para su implementación en 2023.

Por otro lado, en relación al objetivo de ordenamiento territorial, en el 2022 se presentó al Poder Ejecutivo el Proyecto de modificación de la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS), para su consideración y remisión al Poder Legislativo; se presentó el Proyecto de Decreto del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) de la Región Centro y se celebraron Convenios de Asistencia Técnica y Cooperación Financiera con todos los Gobiernos Departamentales y con la Udelar.

En abril de 2020 se modificó la reglamentación establecida en la Ley Nº 18.795 referente a la promoción de la construcción de Viviendas de Interés Social (VIS) y se derogaron algunos artículos a fin de mejorar las condiciones de acceso a la vivienda, establecer beneficios tributarios a los proyectos que se declaren promovidos bajo esta Ley y así estimular la construcción de viviendas. A partir de la vigencia del referido cambio en la reglamentación, se han presentado 487 proyectos, de los cuales 174 corresponden al 2022 y darán lugar a una inversión de US$ 607,5 millones.

“Plan Avanzar” para poblaciones vulnerables

El Plan Avanzar resume la política llevada adelante por esta administración a partir de marzo del 2020, para atender la situación de los asentamientos irregulares en todo el territorio nacional. Incluye intervenciones que ya estaban en curso, se retoman intervenciones de proyectos que estaban en pausa y se agregan nuevas intervenciones. El objetivo del gobierno mediante el Plan Avanzar es intervenir en 120 asentamientos irregulares, llegando a mejorar la situación habitacional de unos 15.000 hogares.

El Plan Avanzar se constituye en base a tres pilares fundamentales:

1. Proponer una nueva organización institucional mediante la creación de la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana (DINISU), dentro del MVOT. A través de la DINISU se logra una mirada integral y coordinada para atender a los asentamientos irregulares y la informalidad socio-urbana en todo el territorio nacional. 
2. Descentralización y trabajo en simultáneo en todo el país, en coordinación con el Sistema Público de Vivienda y con las 19 intendencias.
3. Recursos adicionales por US$ 240 millones, provistos tanto mediante incrementos en el presupuesto nacional como a través de la creación del Fideicomiso de Integración Social y Urbana (FISU).

En relación con la nueva organización institucional, durante el 2022 la DINISU ha incorporado equipos técnicos y ha avanzado en la organización de las distintas áreas que la componen, avanzando en el despliegue de los equipos en territorio para el apoyo a los co-ejecutores del programa. Se han elaborado las líneas de acción integrando el trabajo con los programas que ya se venían desarrollando en el MVOT: el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), el Plan de Integración Socio-Habitacional JUNTOS y el Plan Nacional de Relocalizaciones (PNR).

Además, se definieron las líneas de trabajo a desarrollar en cooperación con otros integrantes del Sistema Público de Vivienda, en particular con MEVIR y la ANV. Para ello, durante el 2022 se trabajó en establecer el marco adecuado para trabajo conjunto: se firmó un Convenio Marco (Febrero/2022) y un Acuerdo Especifico (Julio/2022) con MEVIR para la elaboración de proyectos en los Departamentos de Artigas, Colonia, Durazno, Flores, Rio Negro, Salto y Treinta y Tres (24 de Julio 2022). En tanto, con la ANV se firmó un convenio (Agosto/2022) para intervención en zonas precarizadas y asentamientos irregulares y se acordó profundizar en el mecanismo ya existente y solicitarle asistencia técnica para la compra de vivienda usada para los realojos que así lo requieren.

Por primera vez en 2022, desde el gobierno nacional (a través del MVOT), se establecieron los acuerdos necesarios para dar marco a las actuaciones en asentamientos irregulares e informalidad socio – urbana, de forma simultánea en los 19 departamentos. Se trabajó en conjunto con el Congreso de Intendentes y se firmó un Convenio Marco para Implementar Acciones de Integración Social y Urbana (Mayo/2022) para establecer las bases para la cooperación y coordinación entre las intendencias y la DINISU.

Se realizaron reuniones técnicas sistemáticas en forma simultánea e individual con las 19 intendencias. Se analizó el estado de situación de cada uno de los departamentos en relación a los asentamientos irregulares y la informalidad urbana, así como los nuevos lugares a intervenir en cada departamento, realizando un relevamiento preliminar en mayo de 2022 en los asentamientos en que se realizarían nuevas intervenciones. Entre junio y julio de 2022 se firmaron los diecinueve Acuerdos Estratégicos, los cuales contienen: el estado de situación de los asentamientos irregulares, las intervenciones a retomar y las nuevas a llevar adelante en cada departamento, así como líneas de prevención para evitar la aparición de nuevos asentamientos irregulares.

Por último, respecto de los recursos adicionales dispuestos para el Plan Avanzar, estos totalizan US$ 240 millones. Se procedió a reforzar los recursos presupuestales de 2022 con US$ 11 millones a gestionarse a través de un convenio de administración de fondos con la Corporación Nacional para el Desarrollo, se incrementaron los fondos presupuestales a ser ejecutados mediante el PMB en US$ 25 millones y se prevé el financiamiento de US$ 204 millones a través del FISU.

En el 2022, se firmó el Contrato del Fideicomiso (Mayo/2022) para la creación del Fideicomiso de Integración Social y Urbana (FISU) entre el Poder Ejecutivo como fideicomitente, actuando a través los ministerios de Vivienda y Ordenamiento Territorial, de Economía y Finanzas (MEF) y de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y Conafin Afisa, como fiduciario, estableciendo el rol de gestor para la DINISU – MVOT.

Se estableció la creación de una Comisión de Seguimiento, integrada por los Ministros representantes de los tres fideicomitentes, que aprueba el Plan de Obras y Actividades a financiarse a través del FISU, el cual fue presentado por la DINISU en su calidad de gestor el 4 de agosto del 2022. El Plan presentado contenía 68 intervenciones en todo el país, organizadas en 4 grupos según las características, con un Grupo 1 caracterizado por contener principalmente realojos, un Grupo 2 de intervenciones correspondientes a regularizaciones medianas y los Grupos 3 y 4 con asentamientos que requieren regularizaciones de mayor escala.

Los recursos que se le han asignado al FISU por ley son UI 106 millones anuales más lo recaudado por IRPF e IRAE en virtud de la enajenación de inmuebles rurales (Art. 47 del Título 4 y literal B) Art. 20 del Título 7, ambos del Texto Ordenado 1996). Adicionalmente, se autoriza a que el fideicomiso de administración solicite préstamos para apalancar su patrimonio, lo que está previsto que se realice para completar los requerimientos de fondos a ejecutar en el periodo.

Durante el año 2022, ingresaron recursos al FISU por $1.996, UI 106 millones correspondientes a la partida fija asignada por ley y la recaudación afectada a este destino, restando completar la transferencia de lo recaudado durante el 2022 que corresponden a otros por $ 197 millones.

Al 28 de junio de 2023 se llevan ejecutados con cargo al FISU aproximadamente US$ 19 millones, mientras que se encuentran en llamado a licitación proyectos por US$ 77 millones.

Avances en la ejecución

El Plan Socio-Habitacional JUNTOS: durante 2022 se terminaron distintas intervenciones en todo el país que abarcaron a 207 hogares (122 obras nuevas y 85 acciones sobre el stock).

El Plan Nacional de Relocalizaciones trabaja con el objetivo de la relocalización de familias asentadas en forma irregular en terrenos inundables y/o contaminados con el fin de revertir procesos de segregación social y fragmentación territorial. El PNR se ejecuta a través de convenios con las Intendencias Departamentales y en el año 2022 se han gestionado convenios con las Intendencias Departamentales de: Canelones, Florida, Maldonado, Montevideo, Río Negro, Rivera, Soriano y Tacuarembó. En el 2022 a través de este programa en total se relocalizaron 142 familias y mientras que al finalizar el año otras 1.499 familias se encontraban en proceso de relocalización.

En cuanto a los proyectos en ejecución mediante el Programa de Mejoramiento de Barrios, en 2022 se finalizaron las obras correspondientes a 122 hogares, en el barrio Municipal I en Canelones. Se terminaron en el primer semestre del 2023 las obras en el barrio Campichuelo-Itapé, en Montevideo, correspondiente a 58 hogares. A su vez, se realizaron convenios por transferencias de canastas en San Antonio IV y se finalizaron los proyectos ejecutivos en Maracaná Sur y COTRAVI.

En el 2022, en lo que refiere al Sistema Público de Vivienda y/o la modalidad de Implementación Directa de las Intendencias Departamentales (IDs), se ha trabajado en la elaboración de los perfiles de proyecto, que es la primera etapa para llevar adelante la intervención. A partir de firmados los acuerdos estratégicos con las intendencias, se trabajó en 35 perfiles de proyectos que corresponden a obras tanto de regularización de asentamientos, de realojo, o ambos, en: Paysandú, Cerro Largo, Tacuarembó, Rivera, Soriano, Florida, Durazno, Río Negro, Flores, Montevideo, Maldonado, Lavalleja, Rocha.

A la vez, se comenzó el trabajo en obras y actividades preparatorias (apertura de calles, movimiento de tierras, redes pluviales, entre otras) en 10 departamentos (Paysandú, Durazno, Cerro Largo, Tacuarembó, Flores, Rio Negro, Rivera, Florida, Lavalleja y Maldonado), en acuerdo con intendencias departamentales y MEVIR. Esto corresponde a 18 asentamientos y 3 intervenciones de precariedad dispersa, lo que comprende a más de 1.600 hogares.

Desde el inicio de esta administración en al año 2020, y hasta el mes de junio del presente año, se culminaron proyectos correspondientes a 1.899 hogares (incluyen 597 hogares de 10 asentamientos completos y terminados). Se encuentran activos proyectos que cubrirán 12.609 hogares de los cuales 6.304 (en 46 asentamientos y otros en forma dispersa) en etapa de elaboración de proyecto; 1.052 hogares (en 15 asentamientos y otros dispersos) en proceso de llamado a licitación y 5.253 hogares (38 asentamientos y otros dispersos) en etapa de obra o proceso de compra de vivienda usada. De este total de proyectos activos, el 62% de los hogares (8.969) serán atendidos con los recursos adicionales provistos al Plan Avanzar.

Programa de vivienda “Entre Todos”

El objeto del Programa Habitacional “Entre Todos”[1] es promover y facilitar el acceso a la vivienda de los sectores socioeconómicos bajo, medio bajo y medio de la población, que no están cubiertos en los programas disponibles del MVOT. Son personas que hoy pueden pagar un alquiler y podrían pagar la cuota de su vivienda, pero no acceden a los precios de mercado de la vivienda actual y no pueden ahorrar para comprar su vivienda. Las principales características son:

• Se desarrolla en el marco de la Ley de Viviendas de Interés Social, con los mismos beneficios tributarios.
• Las viviendas promovidas se ubicarán en zonas urbanas y suburbanas y la participación en el programa se define por una comisión especial integrada por el MVOT, ANV y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, denominada Comisión de Evaluación Técnica y Asesoramiento (CETA).
• La CETA estudia la viabilidad de los proyectos y fija precios máximos de venta de las viviendas. Se tratan de topes que reducen el precio en relación al mercado actual para el mismo metraje de vivienda construida.
• Los beneficiarios de las viviendas son la población meta del MVOT y pueden acceder a las mismas mediante compraventa, promesa de compraventa, y/o arrendamiento con opción a compra, u otras modalidades de adquisición que determine el MVOT.
• Los beneficiaros acceden a las viviendas mediante una entrega inicial del 10% y financiadas a 25 años mediante préstamos proporcionados por instituciones financieras. Pueden solicitar al MVOT una “contribución económica no reembolsable” para adquirir la vivienda, que puede representar hasta un máximo de 30% del valor de adquisición del inmueble, aplicado a la entrega inicial, a las cuotas del préstamo o a los pagos de alquileres con opción a compra. 
• La construcción de las viviendas del programa, se promueve mediante dos instrumentos:

1. Financiamiento directo mediante el aporte de fondos presupuestales del MVOT a proyectos de inversión conjunta entre los privados y el Fideicomiso de Inversión del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (FIMVOT). El tope de la participación del MVOT es de 2/3 del monto de los proyectos de inversión conjuntos.
2. Apoyo al acceso al crédito bancario para empresas constructoras mediante una línea de garantía específica para este Programa, en el marco del Sistema Nacional de Garantías (SiGa) denominada “SiGa Entre Todos”. El MEF acordó con el MVOT la creación de esta línea de garantía para los proyectos de inversión en viviendas desarrollados a través del Programa Entre Todos.

De acuerdo al artículo 15º del Decreto Nº 59/022, todos los costos asociados al Programa Habitacional “Entre Todos”, incluyendo los del “SiGa Entre Todos”, serán de cargo presupuestal del MVOT.

Hasta el mes de mayo del presente año, se han presentado 50 proyectos para estudio de la CETA para la construcción de 3.892 viviendas, con un total de inversión estimada de US$ 292 millones. Estos proyectos se localizan principalmente en Canelones (28%), Maldonado (24%), Montevideo (13%), Artigas (11%), Rivera (6%) y Colonia (5%). De ellos, 26 proyectos (1.439 viviendas) han sido recomendados por la CETA para su ejecución, implicando una inversión de US$ 86 millones.

A mayo de 2023, 125 viviendas se han terminado en el marco de este programa, localizadas en Artigas, Canelones, Lavalleja y Maldonado, mientras que otras 296 viviendas se encuentran actualmente en construcción.

Para llevar a cabo el total de los proyectos presentados, se ha estimado que el aporte de fondos presupuestales del MVOT a proyectos de inversión conjunta asciende a US$ 3,8 millones, además de disponer un capital para garantías en SiGa por US$ 27 millones. Ello significa dedicar muchos menos recursos financieros públicos que en programas de construcción pública directa, para lograr el acceso a las mismas soluciones habitacionales, lo que destaca el potencial del programa elaborado.