Emisión de un bono soberano indexado a indicadores de sostenibilidad y cambio climático
Verónica Durán
Cecilia Jones2
María José Alegrette
Leonardo Boragno
Ma. Emilia Arriaga
En octubre de 2022 Uruguay realizó la primera emisión de bonos soberanos asociados a indicadores ambientales, que alinean la estrategia de financiamiento público con los compromisos nacionales de sostenibilidad y desarrollo económico bajo en carbono. Los indicadores clave de desempeño de los bonos emitidos se basan en las metas establecidas por el país en su Contribución Determinada a nivel Nacional al Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático. En el diseño participaron los Ministerios de Economía y Finanzas, Industria, Energía y Minería, Ambiente y Ganadería Agricultura y Pesca, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Pese al contexto de incertidumbre a nivel global, Uruguay logró conseguir financiamiento a gran escala, a plazo intermedio, con un instrumento innovador y que fortalece los compromisos y el posicionamiento del país en cuanto a los objetivos y acciones de política para la sostenibilidad ambiental.
1. Coordinación y trabajo interministerial
Con el objetivo de alinear la estrategia de financiamiento público con los compromisos ambientales del país, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) propuso la emisión soberana de un Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIICC). De este modo, el país busca reforzar su compromiso con las acciones de política para enfrentar el cambio climático, procurando integrar los factores ambientales en el diseño y ejecución de la política económica a nivel macro.
El diseño del BIICC fue posible gracias a un trabajo coordinado entre la Unidad de Deuda, la Asesoría Macroeconómica y la Dirección de Política Económica del MEF, la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente (MA), el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y OPYPA y la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), en el marco del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC). También se contó con el asesoramiento técnico del Grupo BID y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Este trabajo multidisciplinario e interministerial se articuló a través de un nuevo grupo técnico dentro del SNRCC, llamado Grupo BIIC. Previo a la emisión del bono, dicho grupo elaboró el Marco de Referencia para la emisión de este tipo de instrumentos financieros.
En el Marco se describen las prioridades estratégicas de sostenibilidad de Uruguay y se establecen las metas respecto a los Indicadores de Desempeño (KPI, por sus siglas en inglés) vinculados a los objetivos de mitigación del cambio climático y la conservación de la naturaleza. Tras la emisión del bono, el Grupo BIICC será el responsable de la estimación, revisión interna, validación, coordinación de la verificación externa y publicación de los indicadores establecidos en el bono, asegurando que se cumplan los compromisos legales y contractuales de la emisión soberana del BIICC. Entre las tareas de este grupo estará la elaboración y publicación de un Reporte Anual del BIICC.
2. Diseño del BIICC
Para el diseño del bono, el Grupo BIICC seleccionó dos indicadores, basados en la CDN presentada en 2017 en el marco del Acuerdo de París. La CDN incluye metas para el desarrollo de la economía con bajas emisiones a nivel nacional y también objetivos sectoriales para la mitigación y adaptación al cambio climático. Uruguay estableció metas de reducción en la intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y medidas para sostener el secuestro de carbono en plantaciones forestales y bosques nativos. Estas medidas son la base de los Indicadores clave de desempeño (KPI) que forman parte del diseño de los BIICC.
Los indicadores seleccionados fueron: (i) reducción de la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero expresado en CO2 equivalente por unidad de PIB y (ii) conservación del área de bosque nativo respecto al año 2012. Con respecto al primer indicador, contempla esfuerzos de todos los sectores emisores de gases de efecto invernadero, que incluyen energía, transporte, procesos industriales, residuos y agropecuario, incluido el forestal. Con respecto al segundo indicador, la gestión de los bosques nativos por parte de la Dirección General Forestal del MGAP se ha desarrollado con éxito desde hace más de 50 años, al amparo de las leyes forestales. Uruguay se ha posicionado como un país que preserva las áreas de bosque nativo, valora los servicios ecosistémicos que aportan, incluyendo la conservación de su biodiversidad y la gestión sostenible de estos recursos.
Como parte del marco de transparencia de los BIICC, el grupo BIICC elaborará un Informe anual de Emisiones, que incluirá: (i) la base de datos con las estimaciones anuales de las emisiones de GEI y (ii) un documento que contenga una descripción breve de la metodología y los recálculos realizados, si los hubiese, incluyendo la interpretación de la evolución de los indicadores. Para asegurar un procedimiento oportuno y consistente de verificación externa, el trabajo se realizará en articulación con los grupos técnicos del SNRCC que elaboran los Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero (grupo INGEI) y gestionan el sistema de monitoreo, reporte y verificación de la CDN (grupo pMRV). Además, el MGAP, a través de la Dirección General Forestal, elaborará una Cartografía Nacional de bosque nativo en los años 2022, 2026, 2030 y 2034, correspondientes al año previo respectivo, y elaborará un Informe de Bosque Nativo que incluirá: (i) la estimación de las hectáreas de superficie de bosque nativo que surja de la cartografía correspondiente y su exactitud estadística y (ii) un documento que contenga una explicación de la metodología y la evolución del indicador.
Documento Marco para la emisión de bonos soberanos vinculados a indicadores de cambio climático, Opinión de segunda parte y revisión externa
El documento Marco para la emisión de bonos vinculados a indicadores de sostenibilidad ambiental, fue publicado por el MEF el 20 de setiembre de 2022. Allí se establecen los KPIs y sus respectivas metas de desempeño específicas (SPTs, por sus siglas en inglés) para los BIICC. Para reforzar la transparencia de su diseño, se elaboraron fichas técnicas que describen las fórmulas de cálculo de cada KPI. La base para estas fichas son las directrices del Grupo Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés).
Las metas de los indicadores propuestos se refieren al año objetivo 2025, que corresponde al plazo de vigencia de la primera CDN de Uruguay al Acuerdo de París. Estos representan compromisos ambiciosos, alineados con los objetivos de sostenibilidad del país. Para reforzar la ambición, el BIICC incluye, además, para cada uno de los KPI una meta de desempeño más ambiciosa que la establecida de forma incondicional en la CDN.
Cuadro 1. KPI 1. Reducción en el agregado de emisiones brutas de GEI (en CO2 equivalente) por unidad de PIB real (en %)
SPT 1.1 | Compromiso CDN: alcanzar una reducción de al menos 50% en la intensidad de emisiones de GEI para el 2025 respecto a 1990. |
SPT 1.2 | Sobrecumplimiento del compromiso CDN: alcanzar una reducción mayor al 52% en intensidad de emisiones de GEI para el 2025 respecto a 1990. |
La SPT 1.1 está alineada con los objetivos CDN de Uruguay bajo el Acuerdo de París. La SPT
1.2 es más ambiciosa que la establecida en la CDN, dado que representa una reducción de 2 puntos porcentuales adicionales en el total de emisiones de GEI por unidad de PIB real respecto al año de referencia, 1990.
Cuadro 2. KPI 2. Mantenimiento del área de bosque nativo (en hectáreas), respecto al año de referencia 2012 (en %)
SPT 2.1 | Compromiso CDN: mantener al menos 100% del área de bosque nativo en comparación con el año de referencia, 2012. |
SPT 2.2 | Sobrecumplimiento del compromiso CDN: alcanzar un incremento mayor al 3% del área de bosque nativo en comparación con el año de referencia, 2012. |
La SPT 2.1 es uno de los objetivos incondicionados de la primera CDN de Uruguay, mantener en 2025 el 100% del área de bosque nativo, en comparación con el año de referencia, 2012. La SPT 2.2 es más ambiciosa que la CDN, al establecer un incremento de 3 puntos porcentuales del área de bosque nativo de Uruguay en comparación con el año de referencia 2012 (es decir, un 103% del área de 2012).
Durante el proceso de diseño del BIICC se solicitó a la agencia internacional Sustainalytics un informe independiente, que analizó la alineación del Marco de emisión de los BIICC con los cinco componentes principales del Sustainability-Linked Bond Principles de la Asociación Internacional de Mercados de Capitales (ICMA, por sus siglas en inglés) del año 2020. En su informe llamado “Informe de Opinión de Segunda Parte”, Sustainalytics US Inc., indicó que el Marco para la emisión soberana de BIICC está alineado con los Principios de Bonos Vinculados a la Sostenibilidad (SLBP, por sus siglas en inglés) de ICMA.
Además, este marco prevé la revisión anual externa e independiente de los reportes de avance en el logro de los indicadores propuestos durante la madurez del BIICC, a través de un acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
4. Desarrollo sostenible y cambio climático
La emisión de este bono soberano refuerza la trayectoria de desarrollo sostenible y bajo en carbono, impulsado por políticas de Estado del país en los últimos treinta años.
El Acuerdo de París prevé que el desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero no debe comprometer la producción de alimentos. Para Uruguay, como país agroexportador, es clave lograr una producción de alimentos que reduzca su impacto ambiental y a la vez contribuya a las metas globales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Por ese motivo, la emisión de Bonos Soberanos que incluyan la dimensión ambiental es muy positiva.
En 2020, Uruguay elaboró su Estrategia Climática a largo plazo, donde propone escenarios para lograr la neutralidad en CO2 al año 2050. Este compromiso está alineado con los esfuerzos internacionales de promover un desarrollo bajo en carbono con trayectorias de descarbonización de las economías.
Para el sector agropecuario, que es la principal fuente de emisiones de GEI del inventario nacional de gases de efecto invernadero (INGEI), la estrategia a largo plazo propone continuar implementando prácticas de reducción de intensidad de emisiones y reconoce la importancia de conservar y aumentar los sumideros de carbono, como son los bosques nativos. Asimismo, la emisión de este bono refuerza la importancia de garantizar la integridad del ecosistema de bosque nativo, que además de ser un sumidero de carbono, es un repositorio de biodiversidad.
5. Estructura financiera y emisión del bono BIIC
El bono BIICC es un instrumento innovador para la comunidad inversora local e internacional, ya que establece una estructura de tasas que incorpora la posibilidad de que el cupón del bono aumente (si el país no alcanza los STPs), se mantenga constante (si se cumple con las metas) o se reduzca (en el caso que el país sobre-cumple sus metas).
A través de este mecanismo financiero, Uruguay tiene la intención de alinear su estrategia de financiamiento nacional y costos de endeudamiento con sus esfuerzos de sostenibilidad, creando una herramienta innovadora y ayudando a fomentar la conexión del país con su agenda climática.
La emisión de BIICC se concretó el 20 de octubre de 2022 y logró una excelente respuesta por parte de los mercados financieros internacionales. La emisión total fue por US$ 1.500 millones, de los cuales US$ 1.000 millones fueron a cambio de efectivo y los restantes US$ 500 millones se destinaron a recomprar otros titulos con vencimientos próximos en el tiempo (años 2024, 2027 y 2031). La demanda total por el instrumento fue casi tres veces mayor. El bono tiene vencimiento en octubre de 2034 y es amortizable en tres pagos anuales, en los años 2032, 2033 y 2034. Pese a la actual inestabilidad de los mercados financieros internacionales, se logró un spread de 170 puntos básicos respecto al bono de referencia de Estados Unidos6.
Desde el punto de vista de la estrategia de financiamiento soberano, con esta novedosa herramienta se logró diversificar y ampliar el pool de inversores en titulos de deuda del país. En efecto, participaron 188 inversores de Estados Unidos, Europa, Asia, Uruguay y otros países de América Latina y el Caribe. Aproximadamente 40 cuentas participaron por primera vez en una operación de Uruguay, con especial interés en bonos sostenibles.