Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

El Sistema Nacional de Innovación y Desarrollo Rural, creado por Resolución Ministerial N° 1724 de 2021, tiene por finalidad fortalecer la orientación, coordinación y articulación de iniciativas y procesos que promuevan el desarrollo del medio rural desde una perspectiva territorial. Se parte de concebir el medio rural como un espacio dinámico donde convergen factores productivos, sociales y ambientales, que interactúan de forma específica según     el área geográfica, determinando configuraciones territoriales particulares. Los cambios productivos y comerciales transitados por el sector agropecuario en las últimas dos décadas, complejizan las configuraciones rurales, propiciando la generación de nuevas demandas y desafíos. Dicho escenario interpela los procedimientos y medidas tradicionales de abordaje destinadas al medio rural, requiriendo la generación de estrategias y herramientas innovadoras, capaces de dar respuesta a las nuevas configuraciones. En la búsqueda de responder a los desafíos actuales del medio rural el SNIDER propone la conformación        de un sistema dinámico de articulación y coordinación donde confluyan los esfuerzos de instituciones y actores sociales en el diseño e implementación de acciones socialmente pertinentes, técnica y ambientalmente sustentables, orientadas al desarrollo rural.

• 1. Diagnóstico que fundamenta la propuesta

Pese a su escaso tamaño, históricamente Uruguay se ha caracterizado por marcadas diferencias en los niveles de dinamismo económico, productivo y estándares de desarrollo según regiones geográficas. Esto ha determinado la constitución de distintos problemas     y oportunidades por región (Otero, 2003). Dicha  heterogeneidad  espacial  se  combina con marcadas diferencias socioeconómicas y productivas a la interna de cada región, estableciendo configuraciones territoriales específicas.

Los cambios productivos y comerciales transitados por el sector agropecuario en las últimas dos décadas, complejizan dichas configuraciones, propiciando la generación de nuevas demandas y desafíos (Echeverri, 2003). En tal sentido, si bien se observan incrementos en los niveles de productividad en diversos rubros, dicho desempeño no ha sido homogéneo.

Tal como se plantea, “Un amplio segmento de productores, principalmente familiares, pequeños y medianos, se encuentra rezagado con una generación de ingresos menor a     su potencial, afectando su calidad de vida y bienestar” (MGAP- OPYPA. 2018. b: 6). Esta situación, vinculada a bajos niveles de productividad, es explicada a partir de un conjunto de factores donde se destacan, escasa adopción de tecnologías, dificultades de acceso a información, asistencia técnica y capacitación, insuficiente disponibilidad de capital, entre otros (Arboleya, 2018). Dichas dificultades afectan de manera desigual según el género y el rango etario, siendo las mujeres y jóvenes los grupos más perjudicados5.

La complejidad actual del medio rural interpela las medidas y procedimientos de abordaje, demandando la generación de estrategias y herramientas de carácter innovador en concordancia a los nuevos desafíos. De acuerdo con Aguerre y Albicette (2018) la innovación forma parte de procesos colectivos, participativos y transdisciplinarios, en relación a las necesidades o intereses de los productores y las productoras.

Tal como se expone, “si bien el sector agropecuario en la actualidad cuenta con una institucionalidad diversa (…) así como buenas experiencias de coordinación, su nivel de cobertura es acotado y presenta restricciones” (Arboleya, 2018: 7). En tal sentido, persisten dificultades en la incorporación de los acuerdos alcanzados en las agendas institucionales (MGAP-DGDR, 2021). Asimismo, se desarrollan iniciativas que son desconocidas por instituciones con competencias similares y/o injerencia en el mismo territorio (Castro Fontoura, 2016). Como parte de esto, en ocasiones se ha duplicado la ejecución de acciones de similar naturaleza, o se han desarrollado actividades de forma aislada que bien podrían articularse para potenciar sus resultados. Dichas situaciones a la vez que incrementan el uso de los recursos, sobrecargan a los actores involucrados en instancias de consulta e implementación.

Una de las dificultades observadas en las intervenciones en desarrollo rural, refiere a la subutilización de la información disponible en los procesos de planificación y toma de decisiones. De forma reiterada se constatan propuestas alejadas tanto de las principales problemáticas del sector y/o territorio, así como de las oportunidades que estos ofrecen.

En contraste con ello, el sector agropecuario posee un importante activo de datos e información construido por diversas instituciones y actores, que permiten valorar de forma específica la situación de rubros por regiones y territorios. Dicho acervo de información, constituye un insumo vital a la hora de diseñar medidas y orientar la toma de decisiones sobre las alternativas plausibles. Adicionalmente, existen herramientas de simulación que permiten evaluar los impactos esperados de la adopción de distintas tecnologías, entre otras utilidades (MGAP- OPYPA, 2018).

Otro de los rasgos vinculados a las intervenciones dirigidas al medio rural, refiere a la permanencia de una mirada de corte central-nacional donde se tiende a homogenizar el territorio y los diferentes actores. Más allá de los avances en materia de descentralización, persisten rasgos asociados al diseño de medidas de carácter general que, en ocasiones,    se alejan de los principales problemas o evidencian dificultades para adaptarse a las características del territorio y su población.

En efecto, laheterogeneidaddelmedioruraldemandalageneracióndepropuestasintegrales, capaces de incidir en la sustentabilidad a través de estrategias innovadoras, adaptadas a las necesidades de los/as productores/as. Junto a los rasgos de las intervenciones mencionados, cabe agregar la persistencia de una visión donde se tiende a igualar en requisitos y medidas a grupos poblacionales diferentes, que requieren la generación de medidas específicas como estrategia para su integración, como ser mujeres y jóvenes. Una proporción de las medidas implementadas reproducen modelos de desigualdad, que limitan el acceso a las políticas públicas, en clave de derecho.

• 2. Objetivos

2.1. Objetivo General

Impulsar un sistema nacional que promueva el diseño e implementación de procesos de desarrollo rural sustentable con enfoque territorial.

2.2. Objetivos Específicos

1. Impulsar y fortalecer la interacción interinstitucional y la articulación público- privada para el diseño y ejecución de políticas públicas y otras acciones que promuevan el desarrollo rural.
2. Promover la difusión y el acceso a información técnica y/ o operativa disponible a fin de sustentar los procesos de toma de decisiones de las diversas acciones orientadas al sector agropecuario y el medio rural.
3. Promover la generación de Intervenciones Territoriales Específicas (ITEs).

A través de estos objetivos se busca instaurar una estrategia innovadora que promueva procesos virtuosos de coordinación interinstitucional, articulación social, y complementación entre elaboración de información y procesos de intervención.

• 3. Descripción de la propuesta

Uno de los ejes centrales de la propuesta refiere a la generación y promoción de procesos de carácter interinstitucional, en articulación con actores de la sociedad civil, como estrategia para el desarrollo de intervenciones específicas, adaptadas a las particularidades de cada sector y/o territorio. Para ello, se apuesta a la consolidación de los espacios interinstitucionales  existentes  y  la  generación  de  nuevas  instancias  de coordinación / articulación, donde los distintos actores puedan aportar a la comprensión de la realidad y el diseño de propuestas según su competencia y experiencia acumulada.

Diversas experiencias en desarrollo rural evidencian los beneficios del abordaje interinstitucional, en la generación de propuestas integrales e innovadoras donde se encadenan de forma virtuosa diferentes medidas. Por tal motivo, se busca posicionar a los procesos interinstitucionales como eje vertebrador de las diversas acciones orientadas al desarrollo rural.

Se requiere avanzar en la generación de compromisos donde el factor interinstitucional   se jerarquice en el trabajo con las diferentes entidades involucradas, incorporando en sus planes los acuerdos alcanzados (MGAP- DGDR, 2021). Adicionalmente, se entiende necesario redefinir el modelo de relaciones interinstitucionales, promoviendo la asunción de roles abiertos al intercambio, activos y predispuestos a la construcción conjunta y articulada.

Los procesos de desarrollo no pueden ser planificados únicamente desde una lógica vertical-institucional, por tanto, la orientación interinstitucional debe complementarse con el fomento de la interacción con los actores de la sociedad civil de base sectorial/territorial. Se parte de reconocer la relevancia para el medio y los procesos de desarrollo de los actores sociales colectivos, en tanto constituyen espacios de identificación de demandas e intereses, atención de necesidades, promoción de participación, difusión de información, entre otras acciones. Una proporción importante de estos actores poseen experiencia comprobada   en la implementación de diversos servicios de apoyo a la producción y comercialización agropecuaria mediante estrategias innovadoras, adaptadas a las diferentes configuraciones sectoriales/territoriales. Dichas acciones convierten a las organizaciones en actores claves para la construcción e implementación de estrategias de desarrollo. De este modo, se apuesta a complementar los esfuerzos de la política pública con las capacidades existentes en la sociedad civil, en base a objetivos convergentes.

Complementariamente a través del SNIDER, se apunta a promover el acceso y uso de información como estrategia para orientar la toma de decisiones, frente a la complejidad creciente del desarrollo rural. Teniendo como sustento los procesos de carácter interinstitucional, y la articulación pública- privada, se pretende avanzar en el acceso, el intercambio y la elaboración de información conjunta como factor concluyente para la definición e implementación de propuestas.

Avanzar en este objetivo requiere construir acuerdos sobre el acceso y la disponibilidad   de información tanto a nivel institucional como junto a las organizaciones de la sociedad civil. En instancia del “Taller Interinstitucional: Proceso de creación del Sistema Nacional de Innovación y Desarrollo Rural (SNIDER)” se destacó la necesidad de contar con una cadena de repositorios compartido de información, que “evite llegar desde cero a los territorios, monitoreando permanentemente qué proyectos existieron, están vigentes, con qué resultados en cada localidad” (MGAP- DGDR, 2021: 15).

Las ITE dirigidas a la población del medio rural y productores agropecuarios, preferentemente de tipo familiar, pretenden constituirse en soportes estratégicos y temporales, que impulsen procesos y/o resultados con capacidad de reproducción en el tiempo de forma independiente al apoyo a recibir. En consonancia y ante la diversidad de los territoriales rurales, se sustenta una concepción amplia de intervención que comprende tanto acciones de investigación, transferencia, extensión, inversión, así como otras actividades relacionadas al desarrollo rural.

Las propuestas pueden surgir tanto desde grupos de productores/as y técnicos en territorio, como de inquietudes planteadas en los espacios de participación (tales como MDR, Mesas Sectoriales, entre otros) o desde la oferta institucional.

• 4. Estructura:  órganos y modelo de funcionamiento del SNIDER

El SNIDER apuesta a constituir una plataforma dinámica de intercambios sistemáticos entre instituciones públicas, privadas y actores de la sociedad civil. Para ello constituye  una estructura de carácter interinstitucional y multinivel, con espacios flexibles a los requerimientos de funcionamiento.

Cuadro 1. Órgano, integración y objetivos del SNIDER

4.2. Modelo de funcionamiento

En la siguiente figura se presentan los principales órganos, actores y flujos de comunicación que dan soporte al funcionamiento del SNIDER.

• 5. Proceso desarrollado y resultados alcanzados

La Resolución Ministerial N° 1724, de creación del SNIDER, determina la constitución formal del Grupo Coordinador Central (GCC), que inicia su proceso de trabajo en febrero de 2022.

Dicho grupo, que sesiona de manera mensual, ha sido el responsable de establecer los principales lineamientos programáticos y operativos del Sistema. Como parte de ello, ha elaborado los siguientes documentos:

• Reglamento operativo: define en términos operativos (metas/actividades) los objetivos del SNIDER.
• Reglamento de funcionamiento: establece las pautas de funcionamiento del Grupo Coordinador Central.
• Manual de procedimientos: determina integración, objetivos y modelo de relación de los órganos del SNIDER.

Con la finalidad de generar alianzas y aumentar las capacidades del SNIDER, integrantes del GCC han participado de instancias de presentación y difusión del sistema con instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil.

• Comercialización de Carne Ovina: La comercialización de carne ovina presenta productores familiares presenta dificultades en la integración formal de en cuanto a los canales comerciales factibles de ser alcanzados por los mismos, fundamentalmente por el volumen de producción con el que cuentan. Generar herramientas que permitan levantar las restricciones que se presentan en el rubro y fundamentalmente en este segmento de productores ha sido el objetivo de esta comisión.
• Manejo y Control de Aves Plagas: Las pérdidas económicas ocasionadas por los daños generados en frutales y hortalizas por Cotorra (Myiopsitta Monochus), es el reclamo de diferentes organizaciones de productores, principalmente de los departamentos de Canelones y Montevideo. Determinar el umbral económico del daño, evaluación de distintas tecnologías de control y articulación con diferentes actores involucrados ha sido el objetivo de esta comisión.
• Control de Capín Annoni: Maleza exótica invasora (Capín Annoni-Eragrostis plana nees) que tiende a ocupar casi en forma exclusiva las especies de campo natural, ocasionando perdida la biodiversidad vegeta. Ingresa desde Brasil y se extiende desde los departamentos limítrofes por rutas y caminos. Esta CE se propuso articular con instituciones relacionadas  a esta problemática (gobiernos departamentales, ministerio de transporte y obras públicas, Embrapa Bagé) para diseñar de forma conjunta estrategias para mitigar su incidencia.

En el mes de mayo se constituyen e inician su funcionamiento los cinco Grupos Coordinadores Regionales. El proceso inicial se ha caracterizado por la definición de aspectos de funcionamiento y la identificación de temáticas de relevancia territorial, a ser abordadas desde el SNIDER. Esto ha dado lugar al intercambio con el GCR, acciones de coordinación con actores, elaboración de propuestas, entre otros.

Asimismo, en respuesta a las problemáticas propuesta por actores territoriales e instituciones, el GCR definió la creación y/o apoyo a las siguientes intervenciones:

• 2 Intervenciones Territoriales Específicas (ITEs): Fomento de la producción ovina en pequeños productores (137 productores región Litoral Norte y Noreste del país) y Control de Aves Plagas (Canelones).
• Proyecto “Cuencas Lecheras”, liderado por INALE, MGAP (DGDR) e Intendencias de Salto, Paysandú, Río Negro, Soriano y Florida con lógica SNIDER, que involucra a productores medianos y pequeños remitentes de leche de los mencionados departamentos.

• 6. Bibliografía

Arboleya. 2018. Consultoría: Preparación de la Propuesta sobre Fortalecimiento de Capacidades en Generación y Transferencia de Tecnologías, Asistencia Técnica y Extensión Rural. (Uruguay -CSD/RND -UR-T1163). Versión Final del Anexo Técnico.