Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

A nivel internacional son amplios los antecedentes de Agregadurías o Consejerías agrícolas instaladas en las misiones diplomáticas. Estas tienen como objetivo levantar restricciones referentes a la falta de información y coordinación para potenciar la detección y concreción de negocios e inversiones, así como la facilitación de resolución de problemas comerciales específicos vinculados a las cadenas agroindustriales (particularmente a las derivadas a problemas sanitarios y fitosanitarios). Uruguay cuenta con una experiencia de Agregaduría Agrícola en China evaluada muy favorablemente.

1. Contexto y justificación

En el marco de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario (SENDA) surgió como pilar estratégico la Inserción Internacional, priorizado por varios actores en las entrevistas y talleres realizados. El grado de apertura comercial es clave para facilitar el proceso de exportación de productos y potenciar inversiones. El escenario mundial plantea grandes oportunidades y desafíos, especialmente para el sector agroindustrial, con diferentes capacidades y restricciones o limitaciones derivadas de conflictividad comercial y limitantes endógenas (como son las idiomáticas, la gestión de la información, la cual debe ser objetiva y fácilmente disponible).

Las fallas de mercado y de coordinación provocan la provisión subóptima de bienes y servicios, lo que justifica la intervención pública. Uno de los roles del Estado es ayudar a reducir las barreras que dificultan la concreción de negocios con el exterior o la llegada de inversiones, para potenciar las posibilidades de internacionalización. Dentro de estas barreras sobresalen los problemas de información sobre los mercados o sobre los instrumentos públicos de apoyo con que cuenta el país y la dificultad para localizar potenciales clientes o socios comerciales al iniciar la actividad de internacionalización. Otro obstáculo es el costo adicional que tiene el empresario pionero para internacionalizarse, y las externalidades positivas que genera para los seguidores, todo lo que puede llevar a que no se concrete el proceso.

El enfoque multidimensional que han adquirido las relaciones internacionales requiere un mayor grado de planificación, coordinación y articulación entre las distintas instituciones oficiales involucradas en la política comercial para poder ofrecer una gestión estratégica    y eficiente. Para esto es fundamental contar con apoyo profesional, con capacidad de interacción fluida entre las oficinas del gobierno y operadores locales que permitan facilitar una rápida respuesta ante eventuales gestiones que deban ser realizadas, como así también poder evaluar la viabilidad y los impactos sectoriales.

En este marco, se indagó acerca de los antecedentes internacionales, regionales y locales de agregadurías agrícolas. Las agregadurías consisten en disponer de equipos técnicos radicados en destinos estratégicos, especializados en las cadenas agropecuarias que se encargue de promocionar la oferta sectorial, colaborar y facilitar la resolución de los temas sanitarios y fitosanitarios (manejar problemas in situ), indagar en los requerimientos de los mercados y comparar con habilitaciones de competidores, resolver problemas comerciales del sector de manera exclusiva, entre otras tareas.

Con esto se apunta a generar una interacción fluida y de cualificación específica que permita dotar de mayor agilidad a las gestiones ante la resolución de problemas y facilite la interacción entre las oficinas locales y los operadores del país de destino. Asimismo, buscan detectar y conectar eficientemente las oportunidades de negocios e inversiones a fin de potenciar las exportaciones, captar inversiones extranjeras y favorecer el acceso a los mercados.

Existen diversas experiencias de éxito a nivel regional e internacional que han incorporado esta herramienta a sus misiones diplomáticas. En este articulo se describe la experiencia de agregadurías agrícolas de Australia, Brasil y Chile, y también se cuenta con algunos antecedentes locales.

Vale aclarar que este camino de agregadurías o consejerías agrícolas con representación de las autoridades sanitarias de los países en los países destino ha cobrado cada vez más relevancia extendiéndose los antecedentes a países como Estados Unidos (que cuenta con consejerías agrícolas en distintos lugares desde hace casi cien años, con cien oficinas que cubren casi 180 países ), Canadá, La Unión Europea, Nueva Zelanda, entre otros. A nivel de la región Argentina y Perú también cuentan con este tipo de instrumentos.

2. Experiencia de Australia

El Departamento de Agricultura, Agua y Medioambiente (DAWE) cuenta con una red de  16 Consejerías Agrícolas (que involucra 22 especialistas) situados en embajadas y altas comisiones en lugares claves para su comercio. Esta red ha jugado un papel trascendental para promover y facilitar el comercio agropecuario australiano durante más de 20 años.

Figura 1. Consejerías agrícolas de Australia

Fuente: DAWE.

El objetivo de la red es promover los intereses agropecuarios de Australia y ayudar al sector a crecer mediante relaciones estrechas y colaborativas con las agencias gubernamentales y la industria en mercados relevantes. Para ello dentro de sus funciones se encuentran:

• Realizar inteligencia de mercado para facilitar la toma de decisiones de la industria y la definición de prioridades del gobierno.
• Ayudar a resolver problemas cuando los productos agropecuarios llegan a su destino, como la liberación de envíos detenidos.
• Explorar y desarrollar nuevas aperturas de mercado, manteniendo el acceso del mercado existente.
• Apoyar en las negociaciones de acceso a los mercados (dirigidas por las divisiones técnicas de Canberra).

• Administrar asuntos confidenciales de políticas.
• Representar a Australia en reuniones y negociaciones.

De esta manera, dentro de las prioridades de la red se incluyen: trabajo con los equipos del departamento de bioseguridad, exportaciones y comercio y acceso a mercado entre otras cosas para progresar y resolver cuestiones prioritarias de acceso a los mercados; eliminar las distorsiones del comercio internacional; facilitar la asistencia técnica específica y la cooperación agropecuaria en apoyo de los intereses de la cartera; recoger y analizar información sobre el mercado y proporcionar asesoramiento político estratégico sobre las políticas agrícolas del país anfitrión que puedan afectar al comercio; responder a incidentes como el bienestar animal y las exportaciones de ganado, entre otras.

En 2020 el gobierno australiano hizo una revisión de la política de la red de consejeros agrícolas para  evaluar  la  eficacia,  eficiencia  y  hacer  recomendaciones  sobre  cómo optimizarla.

La visión general es que la Red es esencial, valiosa y muy efectiva para las exportaciones agropecuarias australianas. Se señaló que la experiencia de los Ministros-consejeros y de los Consejeros en agricultura es esencial para conseguir resultados satisfactorios en los foros multilaterales, los acuerdos de libre comercio (ALC) y el acceso a los mercados para los productos agrícolas australianos.

Los puestos de Ministros-Consejeros y de Consejeros Agrícolas son de tres años con opción a un año adicional sujeto a un acuerdo mutuo entre el DAWE y el Consejero. El Departamento cuenta con un set de indicadores para medir el desempeño de los Consejeros y asegurar que estén alineados a las prioridades y objetivos específicos de cada puesto, que son evaluados en conjunto con el Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio de Australia (DFAT), Austrade y el sector privado.

Los consejeros de agricultura están asociados a las Misiones australianas del DFAT y de Austrade en los países correspondientes. Tanto los funcionarios del DFAT como los de Austrade están presentes en los mercados y, en algunos lugares, los gobiernos de los Estados y Territorios australianos también tienen representantes comerciales que pueden participar en cuestiones agropecuarias. El financiamiento de esta estructura combina presupuesto público y financiamiento de los exportadores.

3. Experiencia de Brasil

La figura del agregado agrícola en Brasil fue creada por el Decreto 6.464 del 2008 e implantada en 2010 cuando se designaron los primeros agregados. Comenzaron con 8 designaciones9 y en la actualidad cuentan con 28 agregados agrícolas brasileños en representaciones diplomáticas en el exterior (Figura 1)10 .

Figura 1. Países con agregados agrícolas brasileños

Fuente: MAPA.

El agregado agrícola realiza una misión permanente de asesoramiento en materia agrícola ante las Representaciones Diplomáticas de Brasil y es considerado miembro de la representación diplomática para la que fue designado. Depende administrativamente del Jefe de la Representación Diplomática (de quien recibirá instrucciones para su actuación) y técnicamente del Secretario de Comercio y Relaciones Internacionales del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (MAPA) a quien deberá presentar sus informes, prestar asistencia y colaboración técnica. Su designación para el cargo corresponde al presidente, por indicación del MAPA, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE).

El MAPA provee los recursos necesarios para el pago de los gastos administrativos y de los salarios por la contratación de los agregados agrícolas y sus dependientes. Los agregados agrícolas podrán ser asistidos, en cada representación diplomática, por hasta dos asistentes locales.

Como fruto del periodo de negociaciones entre el MAPA y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil (MRE), el decreto establece las normas y directrices para la actuación de los agregados en las misiones diplomáticas brasileñas en el exterior (Ferreira y Rodrigues, 2019).

3.1 Atribuciones de los agregados agrícolas brasileños

Dentro de las atribuciones detalladas en el Decreto de origen para los agregados agrícolas de Brasil se encuentran:

• Mejorar las condiciones de acceso de los productos agropecuarios brasileños en los mercados de los países y regiones en que actúan;
• Proyectar nuevas oportunidades de negocio para los productos del agronegocio;
• Recolectar información y elaborar análisis del mercado local y tendencias de comercio en cada país;
• Articular acciones de apoyo para la promoción de productos del agronegocio brasileños en el mercado local o regional;
• Informar al MAPA sobre los problemas efectivos o potenciales que afecten el comercio de estos productos,
• Acompañar, informar y anticipar posibles cambios en las políticas sanitarias y fitosanitarias de otros países;
• Acompañar e informar sobre las tendencias de consumo y de exigencias de calidad de los productos de agronegocio;
• Acompañar e informar noticias de interés del agronegocio brasilero;
• Indicar y facilitar contactos con especialistas, importadores y autoridades locales a brasileños y extranjeros interesados en conocer más sobre el país.
• Organizar y participar de reuniones o eventos sobre asuntos de interés del agronegocio de Brasil.
• Elaborar informes periódicos al jefe de la misión para conocimiento y su subsecuente encaminamiento al MAPA.

3.2 Obligaciones y requisitos de los agregados agrícolas brasileños

En el Decreto se establecen una serie de requisitos que debe cumplir el agregado, entre  los que se encuentran: ser funcionario público del MAPA o de entidad vinculada a dicho organismo; contar con estudios superiores completos reconocidos por el Ministerio de Educación, preferentemente en áreas de agronegocios; certificar dominio de idioma extranjero (que se definirá en función del país de destino); haber realizado curso de preparación para el ejercicio de la misión consultiva en materia   agrícola, organizado por Instituto Rio Branco, del MRE, en colaboración con el MAPA; someterse a exámenes médicos a ser definidos por el MAPA.

La persona designada surge de un proceso de selección realizado por el MAPA con participación del MRE en la que se valora la formación académica y la experiencia profesional específica (Rodrigues, 2010).

Asimismo se establecen una serie de obligaciones que los agregados se comprometen:

• Conocer y observar las leyes y normas del país para el cual fue designado
• Abstenerse de realizar manifestaciones públicas, escritas u orales, sobre asuntos relativos a la política interna y externa brasilera, sin la previa autorización del jefe de la misión diplomática, y, sobre temas técnicos, sin la previa autorización de la Secretaría de Relaciones Internacionales de Agronegocio del MAPA.
• Asesorar en asuntos de la esfera de competencia del MAPA al jefe de la misión diplomática, siempre que le fuera solicitado.
• Informar al jefe de la misión diplomática sobre los asuntos que, en el ámbito de sus atribuciones, fueran relevantes al desempeño de las actividades de su área.
• Mantener un intercambio de informaciones con los órganos relevantes al país donde está acreditado
• Prestar asistencia técnica a los funcionarios del MAPA en el exterior, en tránsito o en misión de carácter permanente o transitorio y
• Seguir las orientaciones del MAPA sobre las actividades técnicas, en coordinación con el MRE.

4. Experiencia de Chile

La historia de los agregados agrícolas en Chile data de hace casi 30 años. En la actualidad el Ministerio de Agricultura chileno cuenta con diez Agregadurías Agrícolas en los principales mercados de exportación agropecuarios chilenos: Brasil, República Popular China, Corea del Sur, Estados Unidos, India, Indonesia, Japón, Unión Europea, México y Federación de Rusia. El objetivo principal es representar al Ministerio de Agricultura en el exterior con el fin de impulsar y facilitar el proceso exportador silvoagropecuario chileno.

Su dependencia técnica es de Asuntos Internacionales en la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA) del Ministerio de Agricultura de Chile, en tanto que desde el punto de vista administrativo y funcional dependen de ProChile (la agencia de promoción de Chile), que es parte de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), que a su vez depende del Ministerio de Relaciones Exteriores (Olmos, X.; 2019).

Las principales funciones de los agregados agrícolas chilenos son:

• Apoyar la gestión y coordinación de las actividades entre los servicios públicos el de Chile y su contraparte, con relación a temas como aperturas de mercado, inocuidad alimentaria, comercio alimentario, entre otros.

• Favorecer la vinculación y fortalecer la investigación, innovación tecnológica y cooperación internacional con los actores públicos y privados de su representación.
• Anticipar y solucionar problemas sanitarios y administrativos que dificulten el proceso de exportación de los productos silvoagropecuarios chilenos.
• Contribuir a la diversificación de exportaciones para aumentar el ingreso de los alimentos producidos por Chile.

Se realizan acciones coordinadas de los Agregados Agrícolas en el exterior, ODEPA, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) dependiente del Ministerio de Agricultura, la   Subsecretaría   de Relaciones Económicas Internacionales (SUBREI) dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores y el sector privado para agilizar procesos, alinear agendas de trabajo de autoridades y resaltar las prioridades en apertura sanitaria. Esta coordinación  logró     la disminución de los tiempos para la reapertura, facilitación y mantención de mercados (ODEPA, 2020).

El proceso de selección de los agregados agrícolas en Chile incluye un llamado a concurso público a cargo de los ministerios de Agricultura y Relaciones Exteriores. El proceso comienza con un filtro curricular, para luego proceder con entrevistas psicológicas, gerenciales y de habilidades técnicas. Esta última entrevista se realiza por una comisión integrada por personal de DIRECON, ProChile, Subsecretaría de Agricultura y ODEPA. Al término del proceso y sobre la base de puntajes objetivos, se presenta al Ministro de Agricultura ternas de postulantes para cada destinación, y se selecciona basado en competencias y conocimientos técnicos.

Existen agregados agrícolas que permanecen en cargo hasta el término de los periodos de gobierno y otros tienen contratos renovables por un año hasta un máximo de cinco años, pudiendo volver a concursar posteriormente.

5. Antecedentes nacionales

En 2018 se inauguró la Agregaduría Agrícola de la Embajada de Uruguay en China, con el fin de fortalecer el Departamento Agrícola y Económico Comercial de esta sede diplomática y lograr una mayor articulación institucional con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el Instituto Nacional de Carnes (este último es quien la financia). Actualmente el convenio inicial, firmado por tres años, fue renovado hasta 2024.

La Agregaduría Agrícola en China está a cargo de una funcionaria diplomática y el equipo se conforma con dos funcionarias de origen chino contratadas que hablan español. Estas funcionarias están incorporadas a la estructura de la embajada, bajo la jefatura del agregado. Fueron capacitadas y visitaron diversos productores y plantas industriales en Uruguay. Dentro de las tareas que realizan se encuentra: estar cerca de las oficinas que importan para el intercambio comercial, apoyo en traducción, apoyo a misiones, resolución de problemas in situ funcionando como brazo ejecutor de la autoridad sanitaria uruguaya en el lugar  de destino y zona de influencia.

La experiencia de esta agregaduría se evalúa como muy positiva tanto por INAC como por el MGAP, ha colaborado significativamente en dar agilidad en la resolución de problemas comerciales que se presentan y son fundamentales en las traducciones. El diálogo con las autoridades chinas en temas sanitarios es clave para solucionar los problemas comerciales más rápidamente.

Sin embargo, en el pasado existieron iniciativas y experiencias de instalación de antenas comerciales o de agregados comerciales para aprovechar la red de embajadas y consulados en ciertos destinos que o bien no prosperaron o no lograron los resultados esperados. Por lo tanto, estas experiencias dan cuenta de lecciones a tener presentes para evitar incurrir en los mismos problemas y viabilizar la herramienta.

6. Reflexiones finales

La literatura especializada sugiere que la efectividad de la diplomacia comercial depende, en buena medida, de las características de los países a dónde se dirige: “es mayor cuanto menor es el nivel de desarrollo del país en el que actúa y cuanto mayor es el papel del Estado en su actividad económica” (Fanjul, 2013). En los países con menor nivel de desarrollo, las empresas encuentran mayores dificultades para obtener información (por ser más escasa  y difícil de obtener), el marco para hacer negocios es más complicado que en los países avanzados, con mayores dificultades logísticas, entre otras.

Por otro lado, en los países con alto peso de las empresas estatales y del Estado en la actividad económica, la capacidad para que los gobiernos ejerzan una influencia política  en apoyo de sus empresas, a través de diversos canales, entre ellos sus representaciones diplomáticas, es mayor que en países con menor peso del Estado (Fanjul, 2013).

El antecedente de la Agregaduría Agrícola en la Embajada uruguaya en China muestra un caso exitoso local que logra resolver problemas comerciales más fácilmente al tener un área específica dedicada a temas agropecuarios en el país destino, así como se observa una mayor agilidad en el diálogo de intercambio comercial.

Sin embargo, deben tenerse presente las lecciones aprendidas de las experiencias fallidas. De acuerdo a la experiencia previa local y de los antecedentes internacionales se sugiere que las agregadurías deben poseer objetivos y cometidos claros, con tareas bien definidas y con perfil técnico específico en el sector agropecuario. Es clave un diseño institucional adecuado, en el que prime la formación especializada y el carácter técnico del puesto. Se deben definir criterios de selección de productos y de destinos.

La literatura establece que las agregadurías son más efectivas cuanto más complejo e informal es el entramado institucional en el país de destino (así como cuanto más difícil es la comunicación, mayores diferencias culturales, etc.) y cuanto mayor la participación de los estados en los negocios comerciales. Esto de alguna manera definiría dónde localizar (o no) este tipo de instrumento.

Parece necesario que la Agregaduría cuente con un equipo de trabajo conformado tanto por personal de origen local como del país de destino. El bilingüismo es algo que ayuda sustancialmente (español e idioma del país de destino) y generar un plan de capacitación y evaluación acorde articulado entre los actores relevantes involucrados.

Desde el sector privado existe una visión favorable hacia este instrumento, siempre que ello no implique una nueva estructura con duplicación de tareas. Adicionalmente, estos actores identifican como crucial la selección de los destinos y del personal técnico a cargo de la tarea.

Concomitantemente, es fundamental mejorar las capacidades de negociación del MGAP para protocolos sanitarios y fitosanitarios con priorización de mercados y productos en conjunto con el sector privado, para focalizar los esfuerzos y recursos, y fortalecer el área negociadora del MGAP en recursos humanos, tanto en cantidad como en cualificación12 .

Finalmente, contribuiría sustantivamente potenciar aún más la formación de los diplomáticos en temas específicos vinculados a las cadenas agropecuarias, la pesca y la acuicultura para mejorar la inserción comercial, la coordinación permanente y efectiva entre MRREE y MGAP con base en insumos técnicos específicos que den mayor agilidad a la resolución de problemas comerciales que surjan a nivel sanitario y fitosanitario.

7. Bibliografía

DAWE (2020). Overseas Posts Network Review. Disponible en: https://www.agriculture.gov.au/biosecurity-trade/market-access-trade/overseas-network

Fanjul, E. (2013). La diplomacia comercial y la internacionalización de la economía y la empresa.  Real  Instituto  Elcano.  Disponible  en: https://www.realinstitutoelcano.org /analisis/la-diplomacia-comercial-y-la- internacionalizacion-de-la-economia-y-la-empresa/

Ferreira, A. y Rodrigues, C. (2019). Uma ponte entre o agro brasileiro e o mondo. Journal do Engenheiro Agrónomo, Novembro/Dezembro de 2019, nº 309.

Olmos, X. (2019). Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para  la diversificación exportadora. Los casos de Chile, Colombia y el Perú. Documentos de Proyectos (LC/TS.2019/57), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).