Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

El objetivo de este articulo es presentar algunas aproximaciones desde la teoría económica sobre las barreras a la adopción de tecnologías en el sector agropecuario. Este marco conceptual pretende ser de utilidad para justificar políticas de desarrollo productivo, a través de diversas intervenciones del MGAP.

1. Introducción

Existe un creciente consenso entre responsables de políticas y académicos de que la tecnología y la innovación son claves para incrementar la productividad y, con ello, mejorar el crecimiento económico (Crespi, 2010). En particular, la preocupación por entender la relación entre productividad e innovación se remonta por lo menos a los trabajos pioneros de Griliches (1958). Desde entonces, se ha acumulado una extensa literatura que intentan no solo explicar, sino también cuantificar esta relación3. En la actualidad existe evidencia empírica que muestra que existe una relación estable y duradera entre las inversiones     en innovación y el crecimiento de la productividad  de los países. Además hay evidencia   de que la relación de causalidad va desde la innovación hacia una mayor productividad y crecimiento y no al revés (Crepon, Duquet y Mairesse; 1998, Crespi y Zuniga, 2012).

La incorporación de tecnologías es el resultado de decisiones de inversión tomadas por los productores; en estas decisiones influyen los mismos factores que afectan la inversión en general. De hecho, tanto la regulación, como la protección de los derechos de propiedad, el código tributario, el régimen macroeconómico, la intensidad de la competencia y el desarrollo de infraestructura inciden en las decisiones de inversión en tecnologías e innovación, a veces incluso más significativamente que para las inversiones en capital fijo (OCDE, 2013). Sin embargo, contar con un contexto macroeconómico apropiado es un requisito necesario, pero no suficiente para la innovación.

Muchas veces las políticas públicas de fomento a la innovación se justifican poniendo de relieve que la escasa inversión en innovación o los bajos niveles de adopción de tecnologías son una respuesta óptima a la falta de retorno para estas inversiones (teoría neoclásica). En otros casos, se puede justificar las políticas sobre la base de que los productores incorporan tecnologías de manera diferenciada, lo cual implica considerar un conjunto de dimensiones centradas en el productor y sus procesos de aprendizaje. Finalmente, en los enfoques de Sistemas de Innovación, en la justificación para la intervención pública adquiere relevancia el proceso de difusión y extensión de las tecnologías.

Por otra parte, además de la adopción de tecnologías importa también la sostenibilidad de los recursos naturales. En este marco, además de las fallas de mercado puede ser útil tomar en cuenta las fallas del comportamiento. A continuación, se desarrollan cada una de las aproximaciones teóricas.

2. Aproximaciones teóricas

2.1 Teoría neoclásica

Desde la teoría neoclásica los esfuerzos públicos por promover la incorporación de tecnologías en los productores encuentran su justificación en la existencia de fallas de mercado, que impiden llegar a un equilibrio óptimo en el sentido de Pareto 4 .

A continuación, se revisan las fallas de mercado asociadas a la falta de innovación o la escasa incorporación de tecnologías.

Según Aghion, David y Foray (2009) las fallas de mercado surgen a partir de cuatro razones principales: (i) incompleta apropiabilidad de los beneficios de la innovación; (ii) información asimétrica y riesgo moral, que limitan el acceso a fondos externos —cuestión exacerbada por la naturaleza intangible de los activos acumulados a través de las inversiones en innovación—; (iii) incertidumbres tecnológicas y comerciales asociadas con la innovación   y (iv) externalidades de red y fallas de coordinación, principalmente relacionadas con la difusión de tecnologías de uso general.

El problema de la incompleta apropiabilidad de los beneficios derivados de las actividades de innovación es tal vez una de las justificaciones más citadas de por qué el nivel de inversiones privadas en dichas actividades puede ser menor al nivel óptimo para la sociedad. La falta de apropiabilidad total o parcial deriva del carácter de bien público del conocimiento (no rival y parcialmente excluible), lo que genera un desincentivo a invertir por parte de los agentes privados, ya que no son capaces de apropiarse de todos los beneficios de la innovación.

Las asimetrías de información se producen cuando las partes involucradas en una transacción no tienen acceso a la misma información para la toma de decisiones. Esto puede da origen  a problemas de selección adversa⁵ y riesgo moral⁶ . Esto afecta particularmente a las inversiones en tecnologías innovadoras, donde se hace difícil valorar ex ante sus impactos. El resultado es que la transacción no se lleva a cabo o se hace en condiciones subóptimas.

Asimismo, las asimetrías de información pueden afectar la adopción de tecnologías, si los productores no comprenden por completo sus beneficios o cómo usarla de manera eficiente y apropiada (Hall y Maffioli, 2008).

En el caso de inversión tecnológica es probable que esto se materialice en forma particularmente grave en el mercado financiero, donde existe una brecha de información importante entre lo que el productor espera de su proyecto de innovación y lo que conoce el oficial del crédito de un banco. La diferencia puede ser tan grande que no exista precio (tasa de interés) que compense al banco por el riesgo esperado de esta inversión. La solución tradicional a este problema es la exigencia de mayores garantias y avales, que puede exacerbar aún más el problema dada la naturaleza intangible del conocimiento.

La alta incertidumbre es una de las principales características de los proyectos tecnológicos en el sentido de que es muy difícil predecir, ex ante, el nivel de éxito de los mismos, lo que desincentiva los esfuerzos privados de financiamiento.

Los problemas de coordinación se originan en la incapacidad de los agentes privados para combinar sus planes de inversión de forma tal de crear externalidades positivas mutuas y por ende, incrementar tanto la rentabilidad privada como la social de sus respectivas innovaciones. El trabajo conjunto entre grupos de investigación, organizaciones rurales, productores y proveedores de tecnología, permite, por  ejemplo,  internalizar  algunas  externalidades  de los resultados de investigación, reduciendo así la duplicación potencial de la inversión en el desarrollo de conocimiento. La intervención pública es usualmente requerida para reducir los costos de transacción que pueden obstaculizar la formación de estos grupos y regular sus actividades.

En efecto, cuando las tecnologías tienen componentes de bien público es deseable complementar los esfuerzos públicos en investigación con inversiones públicas en un sistema de extensión y transferencia, lo que impulsaría una mayor difusión y adopción de tecnologías y aumentaría los impactos a nivel productivo. Una adecuada oferta de servicios de extensión y transferencia tecnológica, así como de servicios de asistencia técnica, pueden ayudar a los productores a iniciar una trayectoria virtuosa de adopción tecnológica.

En el sector agropecuario, algunas de estas fallas de mercado se traducen en las siguientes barreras a la incorporación de tecnologías:

1. Inadecuada oferta de crédito (para inversiones y/o para capital de giro): plazos cortos, reducidos períodos de gracia para amortización del principal, limitada flexibilidad frente a eventos negativos, dificultades con garantias. Además, existe una reducida oferta de seguros agropecuarios y otros mecanismos para mitigar el riesgo asociado a las nuevas tecnologías. Estas fallas dificultan que los productores recurran a servicios financieros.

2. Reducida oferta de capital humano (técnicos, productores y trabajadores): buena parte de los actores del sector agropecuario tienen escasa formación técnica y de gestión de empresas agropecuarias. Asimismo, buena parte de los productores agropecuarios no utiliza los programas gubernamentales de capacitación y adiestramiento del personal en forma extensa debido a la falta de información o desconocimiento de los mismos.

2.2 Teoría evolucionista

A partir de los años setenta comienzan a desarrollarse nuevos enfoques que se distancian de los planteos de la economía neoclásica en varias dimensiones: la relevancia de la diversidad (de preferencias, de estrategias y mecanismos de aprendizaje, entre otros); su concepción de los factores que conducen a las empresas a sobrevivir o no; la consideración de que éstas más que maximizar ganancias lo que hacen es orientarse a la búsqueda de ganancias; la atención al proceso de competencia y no sólo a sus resultados; y la atención al comportamiento en situación de desequilibrio, entre otras (Nelson y Winter, 1982).

La perspectiva evolucionista considera como central la capacidad de aprendizaje y adaptación de los agentes, y su interacción a través de los diferentes mecanismos económicos de selección (Nelson y Winter, 1982).

Para esta teoría, los productores tienen una diversidad de comportamientos, lo que conduce a que no incorporen tecnologías de manera idéntica, ya sea por razones organizativas, individuales o históricas. Los elementos antes mencionados representan un importante desafío, ya que se incorporan al análisis factores que la teoría neoclásica no tiene en cuenta. Incluyendo desde el perfil socioeconómico de productores (edad, formación, etc.) hasta dimensiones del “cómo” los mismos incorporan/adoptan tecnologías , la organización del trabajo en el establecimiento, las fuentes de información utilizadas para ello, los vínculos con el sistema nacional de innovación agropecuaria y las barreras que enfrentan. Comprender el proceso de innovar es fundamental para generar políticas públicas con mejores resultados.

En este marco, se reducen las posibilidades de elaborar una formulación simple y válida para todos los agentes en términos de consecución de mayores niveles de bienestar colectivo como ocurre en la perspectiva clásica (Metcalfe, 1995; Malerba, 1998). Desde un enfoque evolucionista, y ante la premisa de que las mejoras tecnológicas son deseables,   la acción pública se justifica principalmente en los “fallos en el aprendizaje”. Esto es, que los productores pueden no disponer de un umbral suficiente de conocimientos para iniciar el proceso de incorporación de tecnologías. Es por ello que el Estado debe actuar como catalizador del proceso incorporando a los productores en el ciclo dinámico de innovación y crecimiento económico.

2.3 Sistemas Nacionales de Innovación

Desde comienzos de la década de los ochenta la literatura sobre los sistemas de innovación, (Freeman, 1987; Dosi et al., 1988; Lundvall, 1992; Nelson & Winter, 2002) ha puesto de relieve la importancia de los vínculos entre los actores productores del conocimiento, en particular las universidades y los investigadores (oferentes de conocimiento), y los agentes que demandan y utilizan el mismo (productores, organizaciones rurales), para el desarrollo de innovaciones.

La innovación es un proceso que resulta del aprendizaje interactivo y la acumulación de conocimientos, el cual puede ocurrir en diversos tipos de organizaciones sociales (Lundvall, 1992). La innovación en la agricultura es un sistema que se puede definir como un proceso de aprendizaje social con múltiples actores involucrados que genera y pone en uso nuevo conocimiento, y que expande las capacidades y las oportunidades de los productores (Berdagué, 2005).

A diferencia de la visión subyacente en el modelo lineal de la innovación –que plantea   una clara secuencialidad entre la generación de conocimiento en espacios académicos y de investigación básica y su posterior aplicación en diferentes espacios productivos–, en estos nuevos esquemas se reconoce la existencia de una amplia diversidad de fuentes de conocimientos y de posibilidades de integración e interacción entre los mismos.

Dada la existencia de un conocimiento tácito, que no es fácilmente transmisible entre múltiples agentes económicos, el fortalecimiento de la innovación desde un punto de vista sistémico requiere el establecimiento de acuerdos entre los componentes de este sistema.

El ejemplo más notable son los programas conjuntos entre universidades e institutos de investigación  con  productores.  En  este  caso,  se  argumenta,  no  existe necesariamente un traspaso eficiente de conocimiento, por tanto, el establecimiento de acuerdos de cooperación estratégicas puede ayudar en este sentido, facilitando la comunicación y el intercambio de información entre demandantes y oferentes de nuevas tecnologías.

En las primeras etapas de aprendizaje probablemente no existan resultados concretos en materia de innovación, sino en términos de un mayor y mejor acceso al conocimiento y en la construcción de confianza entre los agentes involucrados. Posteriormente, a medida que este aprendizaje se consolida, se puede esperar que los productores adopten las tecnologías.

La transferencia tecnológica es un proceso mediante el cual se transmite, asimila y adapta conocimiento en forma de diversas tecnologías de un marco organizacional a otro. Dicho proceso implica tener en consideración aspectos como: las características de la tecnología, el tipo de agentes que la transmiten y los que la reciben, el contexto cultural en el que se lleva a cabo dicha transferencia y el posible impacto en el mercado (Bozeman, 2000).

La transferencia tecnológica es más que un simple tránsito de un conjunto de conocimientos o know how de un grupo de agentes hacia otros; es un mecanismo a través del cual, si  bien se intercambia conocimiento y saberes, estos se ven influenciados por una serie de factores que implican al propio diseño de la tecnología, la acción instrumental para reducir la incertidumbre de las relaciones causa-efecto, la afectación de los entornos culturales establecidos, el proceso de apropiación y la estrategia para llevarse a cabo.

En este marco, distintos autores destacan la importancia de los traductores tecnológicos que sean capaces de interpretar y transformar la manera en la que se manifiesta el conocimiento de forma tal que este sea comprendido por todas las partes que interactúan (Santoro y Chakrabarti, 2002).

Cuadro 1. Principales diferencias entre la teoría neoclásica, y la teoría evolucionista y de Sistemas Nacional de Innovación

Fuente: elaboración propia.

Según INIA (2016) está claro que no alcanza con que haya en el país una oferta de tecnología relevante que cumpla con ciertas condiciones (bajo costo, certeza, simpleza, etc) sino que es necesario que esta tecnología llegue al productor. Hay temas aquí relacionados con difundir (hacer conocer) la tecnología y con la extensión/transferencia (llevarla al campo) de la misma. Tanto la extensión como la difusión no dependen del productor. Un tercer tema es la adopción, que ya depende del productor mismo.

Evidencia Empírica 2: Barreras para el crecimiento de la productividad en el sector agropecuario

En el marco del proyecto “Desarrollando el sector agro-tecnológico uruguayo”, el INIA realizó un estudio cualitativo (con 35 entrevistas) sobre barreras para el crecimiento de la productividad en el sector agropecuario, con énfasis en las de corte tecnológico (Castro- Fontoura y Lanfranco, 2017).

• Las barreras raramente se relacionan con falta de oferta de tecnologías de producto, frecuentemente se relacionan con falta de tecnologías de proceso, especialmente de gestión.
• No alcanza con que haya en el país una oferta de tecnologías relevantes sino que es necesario que esta llegue al productor.
• No es fácil introducir agro-tecnología porque implica asumir riesgos, sobre todo cuando existe poca experiencia y formación en la gestión de ese conocimiento.
• El productor no asume riesgos de inversión en tecnología que mejoren la productividad si no ve un retorno en su inversión, traducido en una mayor rentabilidad.
• El obstáculo natural más destacado es la variabilidad climática. De hecho, muchas de las agro-tecnologías existentes y en desarrollo apuntan a aminorar el impacto de la variabilidad climática.

2.4 Intensificación sostenible

Según Rosas y Buonomo (2016), la incorporación de avances tecnológicos, mejora de la infraestructura, capital humano, y en la gestión de las instituciones, contribuyen al crecimiento de la productividad de las actividades basadas en recursos naturales, que se manifiesta como corrimientos de la frontera de posibilidades de producción. Sin embargo, los aumentos de productividad son factibles en la medida que los recursos naturales se sustentan en el tiempo.

Siguiendo el concepto de intensificación sostenible, importa la adopción de tecnologías pero también la sostenibilidad de los recursos naturales. Según Bervejillo (2016) las innovaciones tecnológicas no son neutras para el medio ambiente. Las externalidades, positivas o negativas, que resultan del cambio técnico, representan un beneficio o un costo no monetario sobre terceros.

Las causas de la escasa sostenibilidad de los recursos naturales han sido ampliamente estudiadas en la literatura y tienen relación con fallas de mercado asociadas a: 1) su carácter de bien público, en el que el mercado no garantiza una correcta asignación de valor a dichos bienes y, 2) las externalidades ambientales negativas, por definición no son internalizadas por los productores en forma espontánea. Por tanto es necesario recurrir a una serie de instrumentos que alineen a los agentes a su cuidado y mantenimiento. En este sentido, la generación de instrumentos de política, así como la capacidad de monitoreo y control para el cuidado de recursos naturales, se vuelven necesarios.

Para los responsables de la formulación de políticas, un desafío adicional es que los factores culturales y sociales, como la educación, la información y las prácticas locales tradicionales, pueden facilitar o dificultar la aplicación de medidas para la adopción de tecnologías y la sostenibilidad de los recursos naturales.

OCDE (2012) identifica un conjunto amplio de factores que inciden en el comportamiento de los productores7 y que pueden reforzar o restringir los efectos de las políticas aplicadas (Figura 1). Existen tres grupos de factores: (1) externos (costo monetario y no monetario); (2) internos (hábitos y procesos cognitivos) y (3) sociales (normas sociales y actitudes). En la figura que se presenta a continuación se sistematizan los distintos grupos de factores que afectan el comportamiento del individuo.

Figura 1. Factores que fundamentan las intervenciones basadas en el mercado y las intervenciones basadas en el comportamiento.

Fuente: OCDE (2012).

Además de las fallas de mercado, puede ser útil tomar en cuenta los factores que afectan el comportamiento de los productores. En este sentido, es deseable que el Estado combine instrumentos de política con mecanismos que contribuyan a modificar los hábitos, la cognición y las normas que pueden influir en el comportamiento de los agricultores8 . Por ejemplo, el proveer de información suficiente, oportuna y transparente sobre los impactos ambientales y la variabilidad climática puede contribuir a que los productores adopten tecnologías sostenibles y resilientes.

Por último, hay que tener en cuenta que el impacto potencial de las políticas siempre       va a depender del contexto social que las contiene. En este marco, las redes locales             y organizaciones de productores pueden jugar un rol importante, ya que pueden incidir   en la motivación, puede propiciar la cooperación entre agentes y pueden ser agentes de información.

2.5 Mecanismos de Incentivo

Si se considera que la inversión en tecnologías, para que sea socialmente óptima, no puede dejarse librada únicamente a las fuerzas del mercado, una pregunta que surge es ¿cómo puede intervenir el Estado?.

Desde la academia y responsables de políticas han surgido varios tipos de respuesta de política para promover las inversiones en tecnología e incorporación de conocimientos: incentivos impositivos, subsidios directos o líneas de crédito (López, 2015). Dentro de   este conjunto de instrumentos, y bajo la influencia de la teoría neoclásica, los subsidios y exoneraciones fiscales se han constituido en una de las herramientas más importantes de las políticas tecnológicas.

Siguiendo a Toivanen (2009), una característica importante de los subsidios es que se trata de un instrumento de política que en la práctica requiere procesos decisorios activos por parte de la autoridad de aplicación. Es decir, una vez que se ha recibido una propuesta, el Ministerio ejecutante tiene que tomar una decisión acerca de aceptar o rechazar la aplicación y sobre el monto del subsidio o apoyo a entregar. Esto difiere de otros instrumentos como los incentivos fiscales generales donde el proceso se basa en la autoselección de las firmas y la asignación de recursos es normalmente más automática y a posteriori.

Los programas de subsidio usualmente comparten las siguientes principales características asociadas a su diseño: (i) son accionados por la demanda, en el sentido que los proyectos se financian a partir de propuestas presentadas por los beneficiarios ya sea en forma individual o en grupo, (ii) tienen un componente de subsidio ya sea mediante subvenciones o préstamos subsidiados, (iii) los procesos de selección y gestión del instrumento son llevados Aguirre, E; a cabo por una organismo especializado normalmente público, (iv) los fondos son asignados normalmente mediante competición y la selección es basada en excelencia y potencial técnico, a veces acompañada con un análisis costo – beneficio, (v) normalmente incluyen cofinanciamiento para alinear los objetivos entre el beneficiario y el organismo público.

La evaluación de este tipo de instrumentos requiere anticipar y corregir una serie de dilemas metodológicos.

El primer dilema de la evaluación es identificar si existieron cambios en la dirección correcta. Aunque ex ante las intervenciones estén bien justificadas, no existe ninguna garantía de que arrojen los resultados que se esperan. Es decir, la intervención puede salir bien, como puede salir mal.

La intervención puede salir bien, cuando el subsidio reduce el costo privado de la innovación convirtiendo en beneficioso a un proyecto que de otra forma no lo sería. Esto se potencia cuando el subsidio involucra el financiamiento de infraestructura tecnológica, ya que reduce los costos fijos de emprender otros proyectos de innovación, tanto presentes como futuros. O cuando el aprendizaje ganado durante la ejecución del proyecto subsidiado se “derrama” sobre otros proyectos corrientes y futuros.

Sin embargo, los resultados de las intervenciones pueden salir mal si se tiene en cuenta que en el caso de subsidios a la demanda, las firmas se autoseleccionan para acceder al beneficio y es posible que dentro del grupo de firmas beneficiarias existan aquellas que hubieran llevado a cabo el proyecto de todas formas, ya que sea porque lograron apropiarse de sus retornos o bien porque no sufrían de restricciones de liquidez. A priori resulta muy difícil para el organismo ejecutor discriminar entre postulantes restringidos por liquidez y los que no lo están. Esta situación se complica aún más por la tendencia natural de los ejecutores a financiar “buenos” proyectos, sin tener en cuenta que estos proyectos pueden tener también una alta tasa de retorno privada y por ende es más probable que puedan llevarse adelante por el sector privado en forma independiente (en otras palabras, el desafío de la política pública es identificar proyectos donde la brecha entre los retornos privados y los sociales es importante).

El segundo dilema que hay  que  resolver  tiene  que  ver  con  que  la  evaluación  debe, no solamente identificar  si  existieron  cambios  en  la  dirección  correcta,  sino  también si la causa de estos cambios es atribuible a la intervención del programa, aislando los efectos de cualquier otra fuente de cambio alternativa (por ejemplo, una intervención   que comenzó a ejecutarse en medio de una recesión pasajera: cualquier mejora posterior en los productores puede deberse tanto a la intervención como a una reactivación de la demanda). El aspecto central para poder atribuir los impactos es establecer una línea de base que permita controlar por cualquier otra explicación alternativa, es decir se requiere de un escenario contra-factual. Dado que cualquier individuo no puede estar en dos estados al mismo tiempo, la solución a este problema requiere la elaboración de grupos de control.

3. Comentarios

La literatura empírica y teórica ha identificado una gran cantidad de barreras asociadas a la limitada adopción y uso de tecnologías agropecuarias. Por otra parte, el MGAP ha orientado varios programas e instrumentos de política a solucionar la escasa adopción de tecnologías y la sostenibilidad de los recursos naturales (Durán et. al, 2020).

Este artículo plantea algunos abordajes teóricos que pueden arrojar luz a las barreras a la adopción de tecnologías. Dichas teorías enfatizan distintas aristas del mismo fenómeno y por ende deben comprenderse como complementarias.

Asimismo, este documento pretende aportar insumos para entender la cadena causal (teoría de cambio) que justifica el accionar de las políticas públicas en diversas intervenciones   del MGAP (Durán y Hernández, 2019). Esta cadena es necesaria tanto para el diseño del programa, así como para la evaluación.

Los distintos abordajes teóricos son una pieza clave para construir el diagnóstico sectorial, entendido como una historia causal coherente, consistente con la teoría y que se ajuste a los hechos y la evidencia (Aguirre, Durán, Gorga y Hernández, 2022a). Este trabajo realiza una breve reseña de la teoría a las barreras a la adopción en general, sin embargo, hay estudios recientes de OPYPA (Aguirre y otros, 2018; Aguirre y otros, 2022) y por otros organismos10 , que analizan sectores específicos: ganadería de carne, carne aviar, carne porcina y apicultura.

4. Lista de referencias

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