Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

Este articulo resume un informe más amplio sobre los impactos económicos y ambientales que podrían esperarse de un desarrollo mayor de las cadenas de base forestal en Uruguay (Ackermann et al., 2022). Con este objetivo, se utilizó un Modelo de Equilibrio General Computable que forma parte del marco de análisis de la Plataforma de Modelado Económico- Ambiental Integrada (Banerjee y Cicowiez, 2019). Los resultados obtenidos, con base en los escenarios diseñados, muestran que: i) los impactos de la instalación de una tercera planta de celulosa serían positivos sobre las principales variables macroeconómicas, ii) algunos de los impactos iniciales del impulso a la construcción de viviendas de madera se amortiguan  o incluso revierten su signo en el largo plazo y iii) las remociones netas de CO2, vinculado al uso y cambios de uso de la tierra, sufrirían una caída cuando comiencen las operaciones de producción de la nueva planta, pero posteriormente se acumularían de manera importante. No obstante, no se volvería a alcanzar los niveles de 2017.

• 1. Motivación

Actualmente, se encuentra en fase de construcción la tercera planta de pulpa de celulosa en Uruguay2 . Se espera que las operaciones de producción arranquen en el segundo trimestre de 2023 (UPM, 2022). Como resultado, se espera que la celulosa se consolide como el principal producto de exportación del país (EXANTE, 2020).

Por otra parte, Uruguay dispone de una superficie de bosques de pinos que asciende a 155 mil hectáreas (Arriaga, 2021), adecuados para la producción de madera aserrada y productos de madera. Sin embargo, debido a que los niveles actuales de extracción de esta especie superan la capacidad instalada de procesamiento industrial, una proporción importante de la misma se exporta sin procesamiento en el país (Uruguay XXI, 2021).

En este contexto, si bien la construcción en madera es aún incipiente en nuestro país,        la disponibilidad de materia prima habilitaría un potencial desarrollo de la cadena de transformación mecánica de la madera (OPP, 2019), si se levantan restricciones culturales, normativas, de información y de capacitación.

Este articulo resume un informe más amplio sobre los impactos económicos y ambientales3 que podrían esperarse de un desarrollo mayor de las cadenas de base forestal en el país (Ackermann et al., 2022), específicamente en tres escenarios (i) la construcción y operación de una tercera planta de celulosa, como la que está en construcción en Uruguay; (ii) el desarrollo de la industria de  construcción  en madera, que  podría  alcanzarse mediante un conjunto de políticas, incluyendo cambios regulatorios y promoción de viviendas de  tipo social con una fuerte incidencia de la madera para construcción; y (iii) un escenario combinado con los dos anteriores.

• 2. Método de análisis

2.1. El Modelo de Equilibrio General Computable - Plataforma IEEM

Para el estudio, se consideró adecuado adoptar un abordaje analítico que cubriera todos los sectores, agentes económicos y sus interacciones, de manera consistente y simultánea. Para esto se utilizó un Modelo de Equilibrio General Computable (MEGC) dinámico y recursivo calibrado para la economía uruguaya que forma parte de la Plataforma de Modelado Económico-Ambiental Integrada (IEEM) (Banerjee y Cicowiez, 2019).

Este tipo de abordaje permite el análisis de mediano y largo plazo de políticas y fenómenos que tienen efectos sobre la economía y el ambiente. La comparación de escenarios de política respecto a otro que simula el comportamiento tendencia de la economía, funciona como un experimento controlado que permite evaluar los impactos del shock introducido.

Un MECG consiste en un sistema de ecuaciones simultáneas que capturan los principales flujos económicos entre los diversos sectores de producción, los hogares, el gobierno y el resto del mundo, en un período determinado, asegurando la consistencia entre sus partes.

El modelo utilizado considera el lado real de la economía, excluyendo los aspectos monetarios como la inflación. De ahí que se enfoca en capturar los cambios en la asignación de recursos de la economía que se modela.

2.2. Los datos: la Matriz de Contabilidad Social

El núcleo empírico sobre el que se calibró el IEEM, es la Matriz de Contabilidad Social (MCS). Esto es, una representación matricial de las interrelaciones entre mercados y agentes en una economía durante un año de referencia. La misma se construye, esencialmente, con datos del Sistema de Cuentas Nacionales4 . De la MCS surgen los valores de referencia para la mayoría de los parámetros clave del modelo (tecnología de producción, el origen de la oferta de bienes y servicios, inversión, tasas impositivas, entre otros).

En este ejercicio se utilizó una versión agregada de la MCS documentada en Ackermann et  al. (2021). Las actividades económicas y productos vinculados a la agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra (AFOLU, siglas en inglés) se mantuvieron con la mayor apertura posible (Banerjee et al., 2021). El resultado es una matriz con 48 actividades y 52 productos con las características que muestra el Cuadro 1.

Cuadro 1. Cuentas de la Matriz de Contabilidad Social. Uruguay 2016

Fuente:  Elaboración propia con base en (Ackermann et al., 2021).

Nota: el número entre paréntesis indica la cantidad de sub rubros que componen cada ítem. A modo de ejemplo, la Industria Manufacturera se descompone en 23 actividades industriales.

• 3. Simulaciones: resultados y análisis

Para analizar los impactos económicos de los senderos de desarrollo de la cadena forestal se simuló una línea de base y tres escenarios adicionales. A continuación, se describe brevemente cada uno de ellos. El Cuadro 2 muestra una síntesis.

El escenario BASE es una simulación de la economía del Uruguay para el período 2016-2050, que refleja las trayectorias inerciales en términos de crecimiento económico (International Monetary Fund, 2021) y demográfico (United Nations, 2019).

La evolución de variables macroeconómicas crece de forma balanceada por diseño del escenario. En otras palabras, los agregados macroeconómicos crecen a una tasa promedio anual similar en el período. En suma, sustentado en los supuestos y coeficientes comentados, este escenario se configura como uno de relativamente bajo dinamismo económico de largo plazo en Uruguay (Gráfica 1) -aunque similar al promedio mundial y a lo observado empíricamente en el pasado a nivel nacional- (Guillemette y Turner, 2018).

Fuente: Elaboración propia con base en resultados simulados.

La oferta total del factor tierra se consideró fija durante todo el período5. Por otro lado, el uso del suelo en 2016 se distribuyó en línea con lo realizado en los Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero (INGEI) (Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, 2021b) y la Estrategia Climática de Largo Plazo (Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, 2021a)6. La trayectoria se determina endógenamente, en función de las rentabilidades relativas del capital físico, así como por la evolución de la renta de la tierra en los diversos subsectores agropecuarios.

El suelo forestal no comercial (bosque nativo) se asumió exógeno y fijo, para reflejar que las regulaciones proteccionistas se mantendrán vigentes, y serán cumplidas, durante todo el período de análisis.

Gráfica 2. Trayectorias de uso del suelo (en hectáreas). Escenario BASE

Fuente: Elaboración propia con base en Collect Earth y resultados simulados. Nota: Los ejes de la gráfica tienen escalas diferentes.

El escenario CELULOSA busca medir los impactos de la construcción y operación de una tercera planta industrial de producción de celulosa, que comenzará a producir en 2023. Esta simulación alcanza únicamente la inversión extranjera destinada a la planta industrial. No se consideran otras inversiones vinculadas al proyecto, tanto de la empresa como del Estado uruguayo.

Por otra parte, el escenario CONSTRUCCIÓN se fundamenta en acciones posibles de política orientadas a promover un uso más intensivo del recurso forestal, impulsado por la demanda de la industria de la construcción de viviendas y edificios, tanto a nivel privado como público. Se diseñó a partir de una síntesis de las entrevistas realizadas8 .

Cuadro 2. Síntesis de los escenarios simulados

Fuente: Elaboración propia.

El aumento de la proporción de viviendas de madera es básicamente un cambio tecnológico, resultado de ajustes normativos que permitan una mayor aplicación de sistemas constructivos que actualmente tienen casi nula participación en el mercado. No se incluyó ningún aumento exógeno de la demanda total de viviendas construidas en el país, ni tampoco se supone un menor costo de la construcción de edificios de madera.

Finalmente, el escenario COMBI es la simulación simultánea de los dos escenarios anteriores.

Durante la fase de instalación de la nueva planta de celulosa (2020 a 2022) el sector que recibiría los mayores impactos positivos sobre el nivel de actividad es el de la construcción de edificios. Con el inicio de la fase de producción (2023), tanto el sector de celulosa como otros estrechamente vinculados (silvicultura, transporte de carga, electricidad, gas y agua y comercio) registran efectos positivos en su nivel de actividad económica y de empleo.

El ingreso de capitales asociados a la inversión extranjera, así como el incremento de las exportaciones de celulosa, generaría una caída en el tipo de cambio real, transitorio y permanente respectivamente. Esto determinaría un efecto negativo sobre la actividad de los otros sectores exportadores.

Por otro lado, la mayor demanda de madera por parte de la nueva planta de celulosa reduciría fuertemente las exportaciones de la actividad silvícola (madera sin procesar)10 . En términos agregados, el incremento de las ventas al exterior de celulosa más que compensa el impacto a la baja de los otros sectores exportadores. En otras palabras, se observa una recomposición de las actividades exportadoras.

A nivel general, el efecto sobre el empleo sería levemente positivo durante todo el período, lo que determinaría una reducción permanente de la tasa de desempleo. En un contexto de caída de la oferta de trabajo en el largo plazo a nivel nacional, la presión adicional de demanda generada por la inversión y sus encadenamientos daría lugar a un aumento de los salarios reales de los trabajadores de todos los niveles educativos. El aumento del empleo y de los salarios contribuirían a impulsar al alza el consumo privado, lo que se vería reforzado por el abaratamiento de los bienes importados, debido a la depreciación del tipo de cambio real.

Por su parte, la instalación de la nueva planta de celulosa no representaría una necesidad adicional en términos de superficie forestada, sino que la trayectoria tendencial de las plantaciones sería suficiente para abastecer a toda esta industria.

En suma, los efectos agregados sobre el PIB y las principales variables económicas serían positivos (Gráfica 3), tanto en la fase de instalación como en el largo plazo, ya que el crecimiento de los sectores directa o indirectamente beneficiados por la tercera planta de celulosa compensa la caída de aquellos que podrían perjudicarse.

Gráfica 3. Impacto del escenario CELULOSA sobre indicadores macroeconómicos seleccionados (desviación porcentual respecto al escenario BASE)

Fuente: Elaboración propia con base en resultados simulados.

​​​​​​​4.2. Impactos del escenario CONSTRUCCIÓN

Como la industria de la construcción produce bienes de capital destinados totalmente al mercado interno, los shocks que la afectan no sólo tienen efectos inmediatos sobre toda la economía sino también sobre la dinámica de largo plazo, a través de los efectos de equilibrio general. Algunos de los impactos iniciales del impulso a la construcción de viviendas de madera se amortiguan o incluso revierten su signo, en el largo plazo.

El efecto más inmediato del mayor uso de productos estructurales de madera sería un aumento de la productividad de la mano de obra en el sector construcción de viviendas. Esto generaría una retracción del empleo en esa rama de actividad, más aguda entre los trabajadores con educación primaria y ciclo básico. La disminución de la demanda de trabajo conduciría a una caída del salario real, por lo que otros sectores, como el comercio, hoteles y restaurantes y otros servicios, que compiten por la mano de obra, aumentarían sus contrataciones.

Por otra parte, la mayor intensidad de insumos por parte de la construcción dinamiza la actividad de la industria de productos de madera, que podría absorber parte de la retracción delempleocomentada. Elsectorprocesadordemaderaincrementafuertementesudemanda de empleo en forma permanente (alrededor de 63% respecto a la base). Por el contrario,  la reducción de la actividad de los sectores que producen los materiales tradicionales de construcción, provocaría una caída del empleo en dichas industrias.

La caída del consumo de los hogares se traduciría en una reducción de la demanda de bienes y servicios importados, lo que, en un contexto de estabilidad de las exportaciones, presiona levemente a la baja el tipo de cambio real, para ajustar la balanza de pagos. Los sectores exportadores verían resentida su competitividad externa y por esa vía podrían recibir un impacto levemente negativo sobre su actividad.

Por las características peculiares del sector de la construcción, los efectos sobre la inversión privada difieren entre el corto y el largo plazo. El menor ahorro de los hogares tendría un impacto inicial negativo sobre la inversión privada. Sin embargo, el modelo proyecta que este efecto se iría amortiguando hasta volverse positivo en el largo plazo. Esto se explica porque los precios de la construcción caerían en términos reales, dado que se trata de un sector no transable cuya demanda se reduce por el menor ahorro de los hogares. El abaratamiento relativo de la construcción de edificios empezaría a impulsar progresivamente al alza la inversión en los siguientes períodos, revirtiendo el efecto negativo inicial.

La trayectoria esperada de la actividad de la construcción está determinada por este mismo mecanismo dinámico. Ciertamente, el efecto inmediato es una caída del nivel de actividad de la industria de la construcción, porque el cambio tecnológico transforma la estructura insumo-producto del sector, reduciendo su valor agregado y aumentando la participación de los insumos. Sin embargo, el modelo proyecta que esta caída inicial se iría amortiguando en los siguientes períodos para transformarse en un efecto levemente positivo en el mediano y largo plazo. El abaratamiento de la construcción impulsa al alza la inversión y con ello se recupera parcialmente la actividad económica a nivel general, reforzando la demanda por construcción de edificios. Así, en el mediano y largo plazo, la actividad de la construcción sería mayor que en el escenario BASE y también crecería la inversión privada en su conjunto.

Por su parte, la industria de productos de madera se dinamiza desde el inicio, reflejando que algunas tareas que tradicionalmente se realizan al pie de obra serían sustituidas por actividades en las industrias madereras. Así, parte de la masa salarial de la construcción se traslada hacia la industria de la madera estructural.

La superficie forestada tendría una evolución cualitativamente igual a la del escenario BASE, alcanzando en 2050 a un área de bosques industriales de cerca de 1,6 millones de hectáreas.

En síntesis, como efecto del avance en la construcción de viviendas de madera los efectos agregados sobre el PIB y las principales variables económicas serían una leve contracción de la actividad económica, de los salarios y del consumo privado, mientras que la inversión privada recibiría un impacto positivo (Gráfica 4).

Fuente: Elaboración propia con base en resultados simulados.

​​​​​​​4.3. Impactos del escenario COMBI

Adicionalmente, se simuló un escenario que combina los dos anteriores. Se hallaron impactos muy similares a los obtenidos en el escenario CELULOSA, levemente contrarrestados por los efectos del escenario CONSTRUCCIÓN, resultado que se explica porque los impactos del escenario CELULOSA son de magnitud mayor respecto a los de CONSTRUCCIÓN (Cuadro 3).

Cuadro 3. Impacto de los escenarios de desarrollo forestal sobre indicadores macroeconómicos seleccionados (como desviación promedio respecto al escenario base)

Fuente: Elaboración propia con base en resultados simulados.

Para este apartado se utilizó la metodología empleada en los Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero (INGEI) (Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, 2021b) y en la Estrategia Climática de Largo Plazo (Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, 2021a) para el cálculo de las emisiones netas de CO2 asociadas, únicamente, a los usos de la tierra y cambios de uso de la tierra.

El IEEM se calibró a partir de los mismos datos, por lo que ambos modelos basan sus proyecciones en la misma información del año base 2016. A su vez, la trayectoria de uso y cambios de uso de la tierra que se proyectó en la ECLP es consistente con la que surge de las simulaciones del IEEM para el escenario COMBI.

Se aprecia que mientras el área de plantaciones está en aumento, y la extracción con destino a pulpa no muestre un escalón por la puesta en marcha de la tercera planta de celulosa, las remociones netas de CO2 serían de importante magnitud. Una vez que la planta esté operativa, aumentará la extracción de madera y los flujos de secuestro de carbono se reducirían respecto a los del año 2017, último inventario observado (Gráfica 5).

Gráfica 5. Emisiones netas de CO2 por reservorios de carbono. Escenario COMBINADO

Nota: Biomasa: biomasa leñosa viva; MOM: materia orgánica muerta; SOC: materia orgánica en suelo.

Fuente: Elaboración propia.

Posteriormente, a medida que la superficie forestal continúe evolucionando más rápido que la extracción de madera, los flujos de secuestro neto comienzan a hacerse mayores. Corresponde notar que, incluso con áreas forestales que superan largamente los niveles de 2017, en ningún año de los proyectados se alcanzarían cifras de secuestro similares a las de ese año.

Este articulo resume un informe sobre los impactos económicos y ambientales que podrían esperarse de un desarrollo mayor de las cadenas de base forestal en el país (Ackermann et al., 2022). La aplicación de un MEGC permitió un abordaje analítico que considera todos  los sectores, agentes económicos y sus interacciones, de manera consistente y simultánea. La comparación de escenarios de política respecto a otro que simula el comportamiento tendencia de la economía, funciona como un experimento controlado que permite evaluar los impactos del shock introducido.

Las simulaciones realizadas permitieron identificar  efectos  mayoritariamente  positivos en los escenarios de CELULOSA y COMBI sobre las variables económicas. La trayectoria levemente creciente de los bosques comerciales permitiría una expansión de las industrias de base forestal, tanto para el mercado interno como para la exportación, como resultado de una mayor rentabilidad relativa de la forestación respecto de la producción ganadera y agrícola. Además, esta evolución del uso del suelo generaría una trayectoria de remociones netas de gases de efecto invernadero.

Por otra parte, es posible visualizar otros escenarios de desarrollo de las cadenas de base forestal, que unidos a los analizados en este articulo podrían hacer una contribución positiva al desarrollo económico nacional. El crecimiento de la producción industrial de elementos de ingeniería de la madera representaría un componente sumamente valioso en el escenario de construcción de viviendas de madera, ya que permitiría absorber mano de obra desplazada de la construcción.

Finalmente, estos resultados se mostraron robustos ante la simulación de un cambio de precios relativos de los principales productos de exportación de Uruguay, en línea con lo observado internacionalmente en 2021.

6. Referencias

Ackermann, M. N., Banerjee, O., Barboza, N., Cicowiez, M., Cortelezzi, Á., Durán, V., y Gesto,N. (2021). Construcción de una Matriz de Contabilidad Social para Uruguay para el año 2016. No publicado.

Ackermann, M. N., Baraldo, J., Barboza, N., Campoy, D., Cicowiez, M., De Salvo, P., Durán, V., Laguna, H. (2022). Análisis económico, social y ambiental de escenarios de desarrollo del sector forestal en Uruguay. Informe de consultoría BID (Próximamente).

Arriaga, M. E. (2021, diciembre). Cartografía Forestal de bosques plantados 2021. Anuario OPYPA 2021, 345-357.

Banerjee, O., y Cicowiez, M. (2019). La Plataforma de Modelado Económico-Ambiental Integrada (IEEM): Guías técnicas de la Plataforma IEEM: Presentación matemática. Inter-American Development Bank.