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35 – Plan Nacional de Lectura, Escritura y Oralidad

Breve descripción del compromiso: El compromiso se propone crear e implementar el primer Plan Nacional de Lectura, Escritura y Oralidad (PNLEO), asegurando la participación activa de los distintos actores vinculados a la temática. El objetivo es construir una política pública de largo plazo, articulada y evaluada de manera integral, que reconozca la lectura, la escritura y la oralidad como derechos ciudadanos, herramientas esenciales para el desarrollo humano y medios para fortalecer una ciudadanía crítica y una democracia participativa. Asimismo, desarrollar y poner en funcionamiento instrumentos para el seguimiento y la rendición de cuentas de la ejecución del PNLEO, así como para su adecuada difusión.

Organización que lidera el compromiso: Ministerio de Educación y Cultura (MEC) a través de la Dirección Nacional de Educación (DNE), Instituto Nacional de Letras (INLET).

Responsable del compromiso: Gabriel Quirici, Director Nacional de Educación del MEC Contacto: educacion@mec.gub.uy. 

Responsable técnico: Magdalena Raffo, Coordinadora de Programas de Educación en Derechos, Dirección Nacional de Educación del MEC. Contacto magdalena.raffo@mec.gub.uy.

Partes interesadas

1. Gobierno: Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Universidad de la República (Udelar), Universidad Tecnológica (UTEC), Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (INAU), Plan Ceibal.
2. Sociedad Civil: Academia Nacional de Letras, Red Nacional de Clubes de Lectura, bibliotecas populares y municipales, Casa de los Escritores.
3. Otros actores (Parlamento, sector, privado, etc.): Sector privado, Educación privada, Asociación Uruguaya de Educación Católica (AUDEC), Cámara Uruguaya del Libro (CUL).

Período de implementación: Setiembre 2025 - Junio 2029. 
 

Definición del problema

¿Qué problema pretende abordar el compromiso?

Este Plan Nacional de Lectura, Escritura y Oralidad, a diferencia de otros ya existentes, pretende abordar un conjunto de problemas relacionados con las capacidades lectoras y el acceso a la cultura escrita, con una visión que trasciende lo estrictamente educativo formal.  Se plantea como una política pública transversal que atienda a toda la población articulando esfuerzos con organismos públicos, sociedad civil y sector privado y reconociendo la diversidad de formas de leer y escribir. 

De acuerdo a distintas fuentes consultadas podría afirmarse que en Uruguay existen bajos niveles de alfabetización funcional. Un gran porcentaje de estudiantes egresan sin habilidades sólidas de lectura y escritura. En la evaluación ARISTAS 2020 se registró un alto porcentaje de estudiantes en los niveles más bajos de desempeño, con una creciente desigualdad entre quienes alcanzan aprendizajes sólidos y quienes no logran niveles básicos de comprensión. Asimismo, en las pruebas PISA 2018, el 47 % de los estudiantes no alcanzó el nivel mínimo de competencia lectora (nivel 2) y solo el 1 % alcanzó niveles avanzados de evaluación crítica de textos complejos. Por otro lado, según un estudio de ANEP de 2018 sobre hábitos de lectura en adolescentes uruguayos, el 38 % de estudiantes se declara no lector, lo que evidencia un déficit en el desarrollo de hábitos lectores entre los estudiantes de educación media que luego se ve reflejado también al ingresar en la universidad, donde el 41% de los ingresantes a la Udelar no logra realizar tareas complejas de lectura crítica.

En relación a las personas privadas de libertad, según un estudio publicado en el año 2025 (Informe: Un modelo para el diagnóstico del analfabetismo en la población privada de libertad en Uruguay), el 46% de las personas privadas de libertad es incapaz de valerse de la lectura, la escritura y la aritmética para su desarrollo personal y social. El estudio, realizado entre setiembre y diciembre de 2024 en 15 cárceles del país, mostró que, de los 1.803 participantes, 763 (42%) eran analfabetos funcionales, y 66 (3,7%), analfabetos absolutos.

El acceso a los libros es inequitativo en función del contexto social y la lectura no es percibida como herramienta de desarrollo personal, de modo que si bien Uruguay cuenta con infraestructura bibliotecaria, la mayoría de la población no accede o no conoce sus servicios. 

Por lo tanto, aunque en Uruguay se han llevado adelante políticas de lectura, se evidencia una emergencia que hace cada vez más necesario un trabajo interinstitucional con metas comunes para erradicar los bajos índices de lectura y mejorar el hábito lector y el valor de la misma.

¿Cuáles son las causas del problema?

El bajo desarrollo de las capacidades lectoras en Uruguay y el acceso desigual a la cultura escrita son síntomas de un problema complejo y multicausal que se expresa en diversos planos: educativo, sociocultural, institucional y territorial.  En grandes términos, se podría hablar de cuatro causas: 

1. Falta de una política pública de lectura articulada y sostenida. Las acciones de fomento de la lectura han sido dispersas, intermitentes o centradas en el ámbito educativo formal. No ha habido una coordinación interinstitucional con metas comunes ni una asignación presupuestal estable.
2. Inequidad en el acceso a espacios y materiales de lectura. Las bibliotecas públicas y escolares no están suficientemente equipadas ni articuladas con los proyectos comunitarios, lo que hace que en zonas más vulnerables el acceso al libro y la lectura sea muy limitado.
3. Prácticas educativas con frecuencia poco significativas que se centran más en la decodificación y la comprensión lectora que en el disfrute. Eso conduce a déficits muy extendidos en comprensión lectora y escritura.
4. Presencia escasa de la lectura en el entorno social y el hogar. Muchas familias no cuentan con libros en casa ni en su entorno más cercano ni disfrutan de prácticas regulares de lectura porque no es vista como una actividad placentera o valiosa en la vida cotidiana. En muchos contextos, la lectura no es percibida como herramienta de desarrollo personal, disfrute o participación ciudadana, sino como una obligación escolar, además de que otras actividades, como las redes sociales, desplazan estas prácticas. 
    

Descripción del compromiso

¿Qué se ha hecho hasta ahora para solucionar el problema?

El Programa de Lectura, dependiente de la Dirección Nacional de Educación (DNE), surgió inicialmente en el año 2005 como Plan Nacional de Lectura, en el marco del Plan Iberoamericano ILIMITA. Su propósito fue coordinar esfuerzos y vincular a diversos actores sociales —instituciones estatales, sector privado, organismos internacionales y sociedad civil— que incluían la lectura en sus acciones. No obstante, algunas líneas, como la investigación, no llegaron a desarrollarse ni tampoco se pudo hacer un estudio del impacto de las acciones ni se pudieron sostener en el tiempo actividades significativas como el “Primer Simposio sobre Enseñanza de la Lectura en colaboración con ProLEE, que se realizó en el año 2014 y contó con la participación de más de 800 educadores y especialistas nacionales e internacionales. 

A partir del año 2015, la comisión asesora se disolvió y el presupuesto y personal del Plan Nacional de Lectura disminuyeron considerablemente. En año 2021, el programa pasó a denominarse Programa de Lectura y Educación Lingüística, definiendo dos líneas de acción prioritarias: 1) Formación, dirigida a crear, fortalecer y cualificar programas de formación inicial y continua. 2) Sensibilización y difusión, orientada al diálogo con la sociedad y la difusión eficiente de acciones propias y de otros actores en lectura y escritura. 

Si bien el fomento de la lectura quedó institucionalmente vinculado a la Dirección Nacional de Educación (DNE), otros organismos públicos también desarrollaron iniciativas orientadas al fortalecimiento de las habilidades lectoras y los comportamientos vinculados a la lectura. En el año 2011, el Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) creó el Programa de Lectura y Escritura en Español (ProLEE), con el objetivo de mejorar los niveles de lectura y escritura en escuelas con mayores desafíos educativos. En sus inicios, ProLEE articuló acciones con el Plan Nacional de Lectura, especialmente en materia de formación docente; sin embargo, con el paso del tiempo, dicha coordinación se fue reduciendo a instancias puntuales de asesoramiento, coexistiendo ambos programas durante más de catorce años. En el año 2024, sin instancias de diálogo previas, la ANEP presentó un documento titulado “Plan Nacional de Lectura. Una propuesta didáctica pedagógica para la mejora de los aprendizajes” que tiene como cometido aportar al docente un documento con distintas estrategias didácticas que le ayude a trazar una línea de acción. No se trata lo que se entiende por un plan de lectura sino de un instrumento de apoyo pedagógico diseñado con el fin de mejorar los aprendizajes a través del desarrollo de competencias lectoras en el ámbito educativo.

Desde el ámbito privado, la Casa de los Escritores de Uruguay también presentó en el año 2024 una propuesta de Plan Nacional del Libro y la Lectura que busca fortalecer el ecosistema literario y editorial. 

En este marco contextual, podemos decir que en el segundo semestre del año 2025 el Uruguay aún no cuenta con un Plan de Lectura de alcance nacional. Si bien pueden identificarse acciones e intenciones dispersas de distintos actores vinculados al tema, la cobertura real y efectiva no ha alcanzado a toda la población, quedando por fuera fundamentalmente las zonas rurales o comunidades con menor acceso a recursos culturales, tecnológicos y/o educativos.

¿Qué solución propone?

Crear e implementar un Plan Nacional de Lectura, Escritura y Oralidad como política pública transversal, sostenida y con un liderazgo claro del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) que convocará de manera consultiva a organismos públicos, sociedad civil, sector privado y comunidades, con el objetivo de garantizar el acceso equitativo a la cultura escrita y oral en todo el país.

El Plan propone un proceso de construcción colectiva a nivel nacional, producto de acuerdos y consensos entre todos los actores vinculados al tema. Busca ser una política pública de largo alcance, que trascienda los cambios de gobierno. 

A diferencia de algunos esfuerzos anteriores, esta estrategia aspira a contar con una gobernanza sólida, una mejor coordinación interinstitucional y metas compartidas. Se propone abordar algunas de las posibles causas estructurales del problema, como la desigualdad en el acceso a materiales de lectura, ciertas limitaciones en las prácticas escolares, una posible desvalorización social de la lectura y la discontinuidad de políticas previas.

Para la elaboración del Plan se desarrollarán las siguientes etapas:

• Elaboración de un marco situacional, a nivel nacional e internacional, sobre la lectura, la escritura y la oralidad, y la redacción de un primer borrador del documento base con una primera definición del marco conceptual y los objetivos estratégicos.
• Conformación de una Comisión integrada por un representante de cada organismo vinculado a la lectura, escritura y oralidad, encargada del apoyo a la elaboración y validación del PNLEO.
• Realización de mesas de trabajo con la participación de actores clave para definir líneas de acción derivadas de los objetivos estratégicos.
• Implementación de espacios de participación virtual, a través de la plataforma digital de participación ciudadana, con el fin de recibir aportes sobre las líneas de acción y someter a consulta pública el borrador del Plan.
• Aprobación oficial del Plan y lanzamiento público.
• Inicio de la implementación, junto con la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y ejecución del PNLEO.
• Puesta en funcionamiento de un mirador público para el monitoreo de la ciudadanía.
• Habilitación de un espacio de retroalimentación en la plataforma de participación ciudadana sobre la implementación del Plan.
• Presentación de informes anuales de seguimiento.

¿Qué resultados queremos lograr implementando este compromiso?

A través de su implementación, se espera lograr los siguientes resultados y transformaciones: 

• Cambios en conocimientos, habilidades y capacidades: El PNLEO buscará fortalecer las capacidades lectoras en todos los niveles educativos y sociales (con especial foco en sectores vulnerables), promoviendo la comprensión crítica, la lectura por placer y el acceso autónomo a la cultura escrita. Para alcanzar este objetivo, se apunta a seguir formando nuevos mediadores de lectura en diversos ámbitos —educativos, comunitarios, penitenciarios, familiares—, ampliando el alcance y la calidad de las prácticas lectoras en todo el territorio nacional.
• Cambios en comportamiento y prácticas: Se espera lograr una revalorización social de la lectura, consolidando su presencia en la vida cotidiana, en el hogar, en los medios de comunicación y en las políticas públicas, a través de campañas, redes y espacios colectivos. Se buscará articular el trabajo de múltiples instituciones con acciones coordinadas, presencia territorial y orientación común. Sobre todo, se prevé mejorar los circuitos de acceso al libro y fortalecer los espacios de lectura, especialmente en contextos vulnerables.
• Institucionalización y sostenibilidad de los cambios: Para asegurar la continuidad de estos avances, el PNLEO contempla la redacción de los instrumentos normativos necesarios para convertirlo en una política de Estado:
  • Documento base del PNLEO.
  • Anteproyecto de Ley de Fomento de la Lectura y el Libro.
  • Resolución que cree un Consejo Nacional de la Lectura y el Libro como órgano de gobernanza, articulación y seguimiento.

La adopción de estos instrumentos permitirá contar con un marco institucional claro, asignación presupuestal y seguimiento a largo plazo. Un componente central será la creación de un sistema de seguimiento y evaluación de impacto, que permita medir avances, corregir desvíos y asegurar resultados sostenibles.

El Plan no resolverá de forma total e inmediata el problema, pero permitirá abordar sus causas más profundas y avanzar hacia una sociedad más equitativa, crítica y participativa. En conjunto, busca instalar una política pública robusta, participativa y perdurable, que transforme el acceso y las prácticas lectoras en Uruguay.
 

Análisis del compromiso

¿Cómo promoverá la transparencia el compromiso?

El compromiso promoverá una mayor transparencia y acceso a la información sobre la política pública que aborda, incrementando la disponibilidad y facilitando el acceso oportuno a información a través de herramientas digitales y otros instrumentos.

¿Cómo ayudará el compromiso a fomentar la rendición de cuentas?

El compromiso asumido con el Plan Nacional de Lectura, Escritura y Oralidad promoverá una cultura de rendición de cuentas, al establecer mecanismos concretos que obliguen a las instituciones involucradas a informar sobre sus acciones, resultados y uso de recursos, y al mismo tiempo, habiliten a la ciudadanía a ejercer su derecho al control y la participación.

El PNLEO contribuirá a fortalecer la responsabilidad institucional mediante:

• Puesta en funcionamiento de un mirador público para el monitoreo de la ciudadanía donde los agentes implicados rendirán cuentas de lo realizado y el MEC las validará antes de ser publicadas.
• Habilitación de un espacio de retroalimentación en la plataforma de participación ciudadana sobre la implementación del Plan que permitirá ajustar la política en función de las necesidades reales del territorio.
• La definición de indicadores públicos y medibles, que permitirán monitorear el progreso y evaluar el impacto de la política desde una perspectiva interinstitucional.
• La publicación anual de informes de avance, elaborados por el equipo de coordinación del Plan y validados por el Consejo Nacional de Lectura y el Libro, que darán cuenta del cumplimiento de metas, cobertura de acciones y utilización de fondos.

De esta forma, el compromiso asumido no solo facilitará el acceso a la información, sino que establecerá una lógica de corresponsabilidad y control público que fortalecerá la legitimidad del Plan, orientará su mejora continua y consolidará su institucionalización como política de Estado.

¿Cómo mejorará el compromiso la participación ciudadana en la definición, implementación y seguimiento de soluciones?

Todo el proceso de elaboración del Plan tendrá un enfoque participativo involucrando a los distintos actores vinculados e interesados al tema, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, ONG, bibliotecas, instituciones educativas y otros actores a nivel local y nacional para acompañar y reforzar políticas comunes que en algunos casos ya se vienen implementando.
 

Planificación de compromisos